新公共服务理论视角：政府与公民合作新关系的思考

范剑虹

摘要：在社会主义市场经济确立后，随着我国政府职能的转变，使得政府与公民变传统“单向”行政为“双向”互动，成就平等对话，共同合作俨然为建立适合我国社会主义市场经济健康发展的行政体制树立了方向标。实现政府与公民合作新关系是社会主义和谐社会建设中执政者与参与者均不可忽视的问题，也是构建服务型政府的要求。

关键词：政府；公民；合作；关系

在我国传统的行政体制下，公民无限依赖于政府行使权力，自身很少参与公共事务，政府处于一个绝对主动的地位，公民则是无限被动。在社会主义市场经济确立后，公民与政府及其工作人员进行大量地直接接触，公民与政府行为之间的关系更加敏感，在现代民主的价值观念影响下，公民对过去所处的状态已渐渐不再满足，对政府不断提出新的要求和期待，过去那种政府与公民之间的固定关系不再适用，传统的行政模式也使得政府与公民之间的矛盾不断加深，建立政府与公民的新关系迫在眉睫。

一、新公共服务理论对建立政府与公民良好的启示

新公共服务理论明确提出政府的职能在服务上，公民是公共服务的对象，也是政府管理的对象，在政府管理过程中行政行为最终都是围绕着公民展开的，生产率提高、过程再造和绩效测量等将都不再位于公民的利益之上。政府与公民共同合作，保持公共利益的高度一致，广泛对话，协商民主，公共官员不再只是回应公民的要求，更树立起集体观念，鼓励并伙同公民一起采取行动实现公共利益成为服务型政府构建的路径和方向，要高效地管理和组织，只有在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，相互尊重、相互适应和相互支持，最终才更有可能获得成功。公共行政官员作为代理公民事务的当事人，在行政过程中不仅应该关注市场，关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益，更多要做的是通过对话过程、中介组织、向公民授权，扩大公民参与，遵循公平，正义，效率，参与、表达公共利益的民主原则，不单独制定决策，通过对话理论，让公民了解并致力于为社会，激发公民的自豪感和社会责任感的回归，高效执行公共需求的政策和管理项目，不断支持团体和个人参与建设社会契约，为有效的、负责任的公民行动奠定基础，让人们看到政府是开放的、容易接近的并及时做出响应，满足公众的需要。强化公共服务职能，构建服务型政府，无疑为建立政府与公民良好互动的新关系指导了前进的方向。

二、建立政府与公民合作新关系的困境

（一）社会资本匮乏，特别是社会信任资本缓慢增长

我国社会资本的总体现状是：社会资本总体拥有一定的数量，却过于分散且过分集中导致社会资本的在小范围内合理多地区匮乏，从而在向更大范围转化时只能缓慢增长，也在更大范围内造成社会资本的稀缺，社会资本分布的地区和社会层级差异明显。i在社会转型的历史背景下，越来越广泛和频繁的人群流动模式代替了原来稳固的单位制人际关系模式，政府行为出现大量失范，加之市场经济的不健全导致的造假、欺诈行为的层出不穷却屡禁不止导致人际间的信任关系严重削弱。改革开放以来，先进科学技术引进的同时国外的思想也在冲击着我国的传统道德规范，以传统共同体为单位的信任正在被现代化所破坏，人与人之间的来往呈现冷漠趋势， 人际交往中的也带有明显的功利性，社会的信任资本在不知不觉间流失。

（二）“官本位”思想严重，政府行政管理单向运行

在我国传统的行政管理机构设置和行政体制下，政府一直扮演的既是公共服务的掌权者也是掌舵者，政府制定和执行政策首先考虑的是政府的利益而非公民的利益，公民的主人地位并没有得到重视，甚至可以说是被忽视了，公民存在的一种只有义务没有权利的荒谬状态。政府行政官员中形成严格的等级制度，传统的“官本位”思想使得政府官员在行政中更加注意的是官员的身份而不是为人民谋取利益的意识，为人民服务成了一句空喊的口号。政府在公共利益上的垄断地位为其更加便利的将所谓的公共服务和公共产品自上而下的分配给公民，而公民只能被动接受，政府在长期的行政过程中更多趋向于“政府发布命令，公民执行决策”的一种单向运行模式，政府服务意识严重淡薄。

（三）公民参与意识的缺乏，参政渠道堵塞

尽管近年来我国政府绩效评估中的政府与公民合作取得了明显的进展，但总体上尚处于“公民有限参与阶段”。传统的政治思想文化束缚着人们的参政观念，在我国历史上皇权专制、高度集权的政治统治的文化观念的影响下，造成了人民对政权的盲目遵从和依附，只是单纯地崇拜权威，极度缺乏自主独立意识。对于公民依赖政府解决的事务，政府迟迟没有动手解决或不了了之，公民会觉得很正常，而若是政府顺利完成，却让人受宠若惊，连连惊叹。公民很少想着靠自己参与政治维护自己的合法权益，公民参与行政的渠道也往往无从可见，公民的个性没有能够得到好好的张扬，从而导致一定程度上公民对政治的冷漠和消极关注。

（四）法律制度不完善，监督体系相对缺失

完善、权威、统一的法律制度是公民合理参政、政府民主执政的基础，是政府与公民之间相互协商、共同管理国家事务的保证，只有做到有法可依、有法必依才能做得到防治政府行政中的弊病，保障政府政策的合法与科学，保证政府始终坚持为人民服务，才能够做得到公民最大限度的维护自身的合法利益不受侵害，保证公民顺利参政议政。我国目前的监督体系相对缺乏，公共服务缺少透明度，许多基层政府所实行的所谓的政务公开只是表面形式，民众对政府服务知之甚少，公民参与决策或公共管理活动也具有很大随意性，往往是跟着习惯走而非法律制度。若是有一套完整的监督体系，政府决策和管理必定会更加有效，监督体系的建立和完善成为必要。

三、建立政府与公民合作新关系的对策

（一）培育社会资本，促进我国社会资本的转化和优化，更好实现善治

培育社会资本最主要的就是要实现政府与公民的民主协商，提升政府与公民之间的团结、合作和信任含量，促进公民与政府的积极互动合作。加快建设政府与公民个人、社会群体之间的和谐关系，建立社会诚信体系，增加公民、社会组织、政府之间的信任社会资本，减轻社会交往中功利性的倾向，减少政府与公民之间的猜疑和不信任因素，促进我国社会资本的转化和优化，构建彼此之间的社会认同。在政府公共管理过程中，应该致力提高政府的信誉和公信力，让公民对政府有效实施公共政策抱有信心，尽可能地增加公民的共识和政治认同感，担起政府应负的责任，树立政府的权威。只有政府具有的良好的信用和高度的权威，公民才能很好的去理解和信任政府出台的政策，积极的配合政府的工作，提高政府的行政效率，有效降低行政成本。只有政府与公民之间建立良好合作互动关系，才能更好、更快实现善治。

（二）树立“双赢”观念，变“单向”行政为“双向”互动，成就平等对话

现行的国家政体和制度下，以“强权政治”为主导的单向运行模式仍然存在社会中，单向的行政管理是我国历史腐朽制度的残余，它是以政府的利益最大化为目的，公民地位被忽视，这遗留下来的问题严重影响着我国政府行政进程。我国坚持构建社会主义和谐社会的任务就要求我们的政府不再是强权和集权的政府，而是为人民着想、为人民争取最大利益的服务型政府。在现在的市场经济条件下，公民的需求随着社会的发展产生越来越多的新的需求，政府为了满足公民的需求就必须及时不断的推进政府角色的转变和政府相关机制的调整，科学合理地进行政府管理行政。同时调动公民的积极性，建立政府公民互动机制、激励机制等，刺激公民的社会参与和全面发展，确定公民在公共政策制定中主体地位的合法性和合理性，改过去的“单向”行动为至今的“双向”互动，成就政府的平等对话。

（三）培养公民参政意识，拓宽参政渠道，公民自主、积极参与政府管理

公民参与政府管理需要多方面的努力，不仅仅是公民要提高参政意识，政府也应该提供一定的条件、采取相应的措施让公民意识到自己的权力和利益是可以通过这样的方式来实现的。首先，公民应该抛弃过去的那种消极参政的态度，树立公民主体意识和权力意识，增强并保持对政治的高度敏感和认同参与，一步一步了解政府政策，理性地加入行政过程，形成整个社会公民共同参政的价值观，为政府有效行政出力，更为保护自身合法利益和最终实现意志的追求。从政府方面出发，最主要的一点是转变政府观念，坚持以民为向导，以民为中心，坚持以民为本的理念。除此之外，政府可以建立适当的激励机制，鼓励公民积极参政，充分调动公民的参与热度，化被动接受为主动参与，挖掘公民智慧与知识，促进政府决策的民主化与科学化。其次，拓宽渠道可以让公民更好的参政，也让政府的决策更好、更快地流入社会，获取社会的认同和意见，保证决策的准确、有效，最大限度使得政府行为符合社会公民的期望，实现最好的社会效益。建立社会公示制度、公开听证制度、民意反映制度、上访制度、强化电子政务等都是疏通渠道的好方法，这些制度更好地体现政府的先进性和人民性，拉近政府与公民之间的距离。

（四）建立完善行政监督体制，保障公民权利，保证政府全心全意为民服务

充分实现政府与公民的合作互动，需要市场经济的推动，需要政治文化的引导，但最终是依靠法律制度来保障。由于政府与公民是处在一个实际上并不平等的位置上，政府行政过程当中更需要法律制度的约束和调整，同时，行政管理的法制化维护着行政管理的权威，保障着管理行为的稳定和连续。行政官员在行政过程当中首先遵循即是行政法制原则，政府必须依法行政，只有坚持依法行政，政府官员才能按照规定的程序和方式进行有序、合法的代理活动；只有坚持依法行政，政府行政管理的各个方面、各种活动才有章可循；只有坚持依法行政，才能有效保障公民的权力、保证政府不偏离服务宗旨的中心，全心全意为人民服务。另外，完善民众监督机制必不可少，公民是国家的主人，是政府管理事务的委托人，公民有权力也有必要对政府的行政行为进行监督。公民监督有利于改进国家机关和国家工作人员的工作，在一定程度上提高了政府行政的效率，公民对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，帮助政府纠正工作失误，也是公民自主积极参政的表现。健全和完善的民主参与渠道是公众与政府双方的互动的必备桥梁。（作者单位：贵州大学经济学院）

お

げ慰嘉南祝

[1]周晓丽，马晓东.政府与公民良好合作关系的重塑——新公共服务理论的视角[J]. 重庆社会科学，2005，（05）：80-84

[2]梁 莹.重塑政府与公民的良好合作关系——社会资本理论的视域[J]. CPA 中国行政管理，2004，（11）：85-91

[3]赵沃若. 试论新公共服务视角下政府与公民的互动关系[J]. 成都大学学报（教育科学版），2008，（22）：86-88

[4]王永清. 简论公民与政府之间的平等关系 [N].咸阳师范学院院报，2004-10（5）.

[5]伏春兰.利益均衡： 构建和谐社会的必然选择[J].北京人民警察学院学报，2008，（3）：1-4

[6]黄小勇.中国政府与公民的关系：现状与思考[J].国家行政学院学报， 2001，（5）：37-40

[7]唐晓阳，王 巍. 新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示[EB/OL]. http：//kyhz.nsa.gov.cn/xzxy_kygl/detail model=00000000000000005082&documentid=597，2009-11-12