“沪版”金融扩权

谈佳隆

改革，毫无疑问是对现有利益格局的调整，而金融改革和创新由于牵涉面甚大，更是只能在谨慎中前行。

二十年来，即便是上海这一被国务院赋予国际金融中心地位的城市，在金融改革的道路上也是遵循着稳步前行的思路。2002年9月10日，上海市金融服务办公室成立伊始，就被金融业内人士视为专门为上海建设国际金融中心设置的“服务性机构”，缺乏实权。

2004年，首任上海市金融服务办公室主任吉晓辉曾这样描述它：“人民银行主要负责宏观调控，三大金融监管部门对风险监管负责，各金融机构对自己的发展负责，而金融办就是切实为人民银行与三大金融监管部门的驻沪机构做好‘配角。”

而在如今上海市金融办的机构简介描述中，无论是从法律和政策的起草制定，金融人才的引入和市场体系建设，还是金融区域布局和金融资产管理，上海金融办已经实实在在成为了拥有“实权”的部门。

掌舵人：从本土金融家到海归

2002年到2012年这十年间，上海市金融服务办公室主任一职经历了两位官员，吉晓辉和方星海。2007年8月，原上海市政府副秘书长兼市政府金融办主任吉晓辉履新，正式出任上海国际集团党委书记、董事长(并兼任上海浦东发展银行董事长)，标志着上海金融办的舵把从吉晓辉交到了方星海。

从简历上来看，吉晓辉属于典型的上海本地金融家，在担任上海金融办主任一职时，已经有了二三十年的银行工作经验，但几乎都是在中国工商银行系统中度过的。赴任上海市金融服务办公室主任的职位对于吉晓辉来说是一次“转型”，从管理者到服务员。

正如吉晓辉所言，他把当时的上海金融办视为“配角”，因为无论是宏观还是微观各司其职，金融办只能配合，虽有参与权但无发言权，更为重要的是，在国务院机构系统中根本无部级机构与地方金融办对接，使其地位尴尬。“我不是政策制定者，也不是操盘手，只是干事情的。”一次，吉晓辉私下对《中国经济周刊》说。

与其相比，继任者方星海的背景可以说更为国际化。清华大学信息系统管理学学士、美国斯坦福大学经济学硕士、博士，博士期间师从诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨，这样的完美履历几乎是国际性金融机构的最爱，然而他却选择了回国，从建设银行到银河证券，从上海证券交易所到上海金融办，方星海完成了从学界到实务界，再到政界的华丽转身。

有媒体曾这样评价方星海：师承于诺贝尔奖得主斯蒂格利茨，1998年放弃世行的工作回到上海， 90%的同窗都进了外资银行，年薪百万（人民币）起跳，他月薪才9000块，却主导了整个上海滩的金融布局。

机遇：“先行先试”带来身份转变

在方星海担任上海市金融办主任期间，推动了多项改革，这与当时的历史背景紧密难分，上海新任主政者的到任，国务院政策的春风，使得上海金融办这一机构不再是“配角”，在国内金融办中率先完成了“确权”到“扩权”的身份转变。

2007年10月，党的十七大召开，时任上海市委书记的习近平赴京履新，为了填补上海市委书记的空缺，时任中共中央政治局委员、湖北省委书记的俞正声被调往上海担任“一把手”。“新官上任”的俞正声书记很快就着手针对上海经济社会发展各方面进行调研了解。服务业改革，特别是金融业的大发展成为俞正声一项至关重要的工作。

2007年底，原任中国证监会副主席的屠光绍调任上海担任副市长，分管金融，协管财政、税收。在当时，屠光绍调任上海被视为沟通中央与上海在推动建设“国际金融中心”问题上的不二人选。自此，上海在金融改革创新上如虎添翼。

吉晓辉与方星海职务衔接之际，上海正在推动两件事情，“要政策”和“修内功”，一方面俞正声和屠光绍履新调研向中央要金融和航运改革新政策，另一方面，上海要从法制、体制、机制、税制等方面把阻碍金融发展的问题研究清楚，并加以“确权”。

在国内多个城市争做金融中心的背景下，如何既保持金融创新能力，又能在不踩红线、不越雷区的情况下做好“先行先试”创新，一直困扰着上海的执政者，因此在法治环境下的“先行先试”成为了十分必要的制度保障。

自2008年2月上海市成立“推进上海国际金融中心建设立法领导小组”开始，该项立法调研工作已历时一年，此间多次征求国家金融管理部门在沪派出机构、上海市政府有关部门、金融机构、行业协会等单位以及专家学者、人大代表的意见。

2009年3月，国务院颁布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（以下简称国务院19号文）同年6月,《上海市推进国际金融中心建设条例》出台成为中国首部国际金融中心建设地方条例。该《条例》按照中央和地方关于金融事权的划分，着重就金融市场体系、区域布局和基础设施、金融人才环境、金融创新环境、信用环境、金融风险防范和法治环境建设等作了规定。

方星海曾这样告诉《中国经济周刊》：“国家政策与上海地方条例将呈现出相辅相成的关系，中央政策对我们提出的要求会努力做到，但具体的工作需要地方条例来贯彻落实。”

事实上，在国务院19号文的大盖头下，上海金融办明确推动了多项改革。例如，明确了一城一带（陆家嘴金融城，外滩金融集聚带）的金融核心区域布局；争取了上海增值税改革和金融高管薪酬所得奖励等吸引海内外金融人才政策；推动国际板和私募股权机构等完善金融市场政策等等。

最值得一提的是关于上海金融办自身的改革。2009年8月13日，上海市正式对外公布《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》和《上海出台市属金融国资国企改革发展意见》。

上海市副市长屠光绍亲自担任组长成立上海市金融国资改革领导小组，来推动此项将历时五年的上海地方金融改革，该小组成员包括市委组织部、市金融工作党委、市金融办、市国资委、市发改委、市财政局等部门负责人，而该小组办公室设立在金融办，彰显了其地位的重要性。

上海市金融办主任方星海告诉《中国经济周刊》：“上海金融国资国企改革的首要目标就是‘通过开放性重组，吸引一批处于行业前列的国内外著名金融机构入驻本市，培育若干家主业突出、具有全国性影响力的市属骨干金融企业，逐步壮大金融机构体系。”

除了壮大上海金融机构体系之外，上海金融办也通过《意见》实现了“扩权”。《意见》规定，“按照（上海）本市国资委委托监管有关办法，由市国资委委托市金融办对国家出资的市属金融企业履行出资人职责”，以及“市金融办根据相关法规和委托监管职责，负责研究制定金融国资监管的具体办法，实施对金融国资的具体监管”。

“上海版”金融国资委的模式是通过两步来完成的：首先是将2.45万亿元的地方金融资产纳入上海国资委监管，使得地方国资委获得出资人身份和监管权责；然后通过“委托监管”的方式把出资人身份和监管权责授权给上海金融办，这在一定程度上使得地方金融办(或金融局)不仅仅是金融服务机构，成为了地方版的“金融国资委”。

扩权后：改革阻力仍在

尽管吉晓辉和方星海主政上海金融办期间尝试并践行了多项改革，然而由于各种原因，一些改革还是被拖延、搁置。上海金融办虽然实现了“扩权”，但在很多问题上仍然只能依靠“大声疾呼”来推动改革。

“我们做金融创新改革的时候就是非常难的。”方星海说，像国际板这样重大的措施，虽然现在有很好的国际机遇，但其他方面也得考虑，比如国内的市场资金，以及交易机制、信息披露问题等。

实际上，除了迟迟未出的国际板之外，包括房地产投资信托基金（REITs）、个税递延型养老保险、金融高管税收优惠政策、石油期货等政策，均陷入难产的境地。

早在2009年，方星海在接受《中国经济周刊》采访时就表示：“在中央相关文件和精神的指导下，今年上海的确会推动REITs的发展，这也是上海金融创新、先行先试的具体表现。”然而时至今日，REITs已经变得杳无音讯。

在欧美发达国家，作为一种金融产品，REITs已相当成熟。与其类似，个税递延型养老保险也是欧美国家较为成熟的保险政策。在2009年，方星海也曾表示：“今年会推出个人税收递延型养老保险产品试点的方案。”

“国际板、税收递延养老产品和石油期货。这三件事情都是国务院19号文上明确写明白的。我们为什么不断地要提？因为落实国务院这个文件是我们的一项责任，我们不敢懈怠。”方星海坦言。

他说，“为什么改革会那么难？因为各个方面都会牵扯到金融。我们国家经济在不断地发展，对金融服务的需求在不断地提升，市场进一步完善，内在的要求非常强烈。所以我们也很有信心，只要不断地往前推，总是可以推出来的。”