金融办秘史

刘永刚 魏华

地方金融办，一个并未被公众熟知的机构，在当下中国经济的发展过程中，正崭露头角。

尽管有人指出，它只是一个协调机构，不属于政府部门，甚至有人说它的存在让“地方政府不干预经济发展”成为一句空话；尽管它在一些地方还未得到广泛的认同，有的甚至还不清楚自己的职能定位是什么。但这些都不能妨碍它以“金融服务办公室”、“地方金融稳定办公室”、“金融管理办公室”等名义生存于地方的金融组织体系之内。

尤其是在2011年，温州的民间金融高利贷事件爆发后，当地的监管者和企业都感到了前所未有的考验，同时，当下的地方金融管理体制——尤其是“一行三会”（央行、银监会、保监会、证监会）在地方的监管效果似乎也发生了微妙的变化。人们不得不思考，如果“一行三会”对地方的金融监管出现了“死角”怎么办？正如温州一位地方官员所问，“他们监管不到的地方，是否需要一种补充？是否可以让地方金融办发挥更大的作用？”

在经历了数十年的金融改革之后，中国地方金融的发展速度是否已经超过了预期？“一行三会”的监管维度是否已无法全面覆盖？地方金融办是否已经成为支持地方经济发展的一股新力量？

如果答案是肯定的，那么最初作为地方和中央之间协调机构的地方金融办，需要一次彻底的“变身”。

1月6日—7日，时隔5年的第四次全国金融工作会议召开，这次会议所选定的方向，或将决定金融办的最终前途。

金融办，干吗的？

2011年12月24日，王路（化名）从长春市重庆路旁的一家国有银行取出2万美元之后，转身去了一街之隔的韩亚银行。考虑到韩亚银行一年期美元存款的优惠利益为3%，王璐没有过多地考虑就将钱存入了这家外资银行。

自2006年以来，先后有8家外埠和外资银行落户吉林。而在更早之前，由于历史原因，作为经济总量并不突出的省份，吉林省长期处在一个“民营经济发展滞后，经济总量小、机制不活、发展不快”的尴尬境地。

“即使是在中央推行振兴东北老工业基地的政策之后，东北三省遇到了重大的发展机遇期，现在来看，效果也并不十分显著。”东北某省政策研究室研究员告诉《中国经济周刊》，“就像一个厨子看着一堆好材料，却不知如何作出一道好菜。”

直到近几年，随着金融资本在各地大显身手，多个地方政府的“一把手”才开始逐渐意识到金融的重要性。

2010年下半年，吉林省金融办在获得中央机构编制委员会办公室的批复后正式成立。而在此前多年，省金融办作为省办公厅的下属机构早已生存多年。此次提升为省政府直属机构的举动，被外界认为是吉林对金融发展作出的承诺。

《中国经济周刊》获悉，吉林省高层为了寻找合适的金融办主任也颇费周折。最终，将央行上海总部长期关注货币政策并有地方政府工作经验的高材林揽入麾下，其他副主任和重要部门的负责人则来自中国证监会、中国保监会和国家外管局。

没过多久，由这支“国家队”组成的省级金融办开始“发力”。2011年7月，吉林省政府对外发布《吉林省金融创新拓展计划》，这一计划不仅提供了吉林金融业未来发展的各种路径，并首次将发展股权投资基金、建立多层次资本市场、推进企业上市步伐等内容列为吉林省金融发展的重点之一。

不仅在吉林，全国多个地方的省级金融办都随着大环境的变迁而发生变化。

曾经编外，如今扩权

从议事协调机构，到政府组成部门，金融办日渐强势。

中国最早的金融办出现在上海。在最初的一段时间，金融办被定义为议事协调机构，上海金融办在当时并不在政府序列，也不具有行政审批权，主要任务是联系并配合“一行三会”和全国性金融机构在上海的工作。

事实上，在很长一段时间内，地方金融办都属于弱势群体，在某些省份，甚至被列入省办公厅或者发改委的下属部门。能最后“熬出头”的占极少数，北京算是特例。

2002年12月，北京市政府金融工作办公室成立，3年后，北京市撤销金融工委和金融办，其相关职能一度被并入北京市国资委增设的金融处。

直到2008年，中央开始对地方政府进行机构改革，各地金融办才纷纷从中独立出来，机构职能、部门设置和人员编制才得到了扩充。

2009年3月30日，北京市金融办在全国率先升格为金融局，如此高规格的设置凸显了金融在决策层心中的分量。金融局自此成为政府组成部门，不再仅仅是议事协调机构。

据了解，当时，除北京外，其他省市金融办正在试图寻求更大的工作空间。此后，各地掀起了金融办改革的浪潮。

《中国经济周刊》在通过对各地最新公布的金融办“三定方案”研究发现，在经过2008年的机构改革之后，大部分金融办的定位得到了提升，在组织形式上，副省级城市的金融办以正局级建制为主，地市级城市金融办大都改为政府直属机构。

在天津，2009年3月底，天津市政府金融服务办公室经天津市委、市政府批准设立，并入了原天津“上市办”的职能。下设综合协调处、银行保险处、直接融资处、创新服务处四个处。尽管下设机构主要职能中已经涉及金融监管、金融稳定等，但与广东等省不一样的是，天津仍然称为“金融服务办公室”而非“金融工作办公室”，其金融监管职能相对弱化。

在广东，2009年8月25日，《广东省人民政府金融工作办公室主要职责内设机构和人员编制规定》获得广东省政府的批复。虽然从“金融服务办公室”到“金融工作办公室”，仅仅两字之差，但是意义重大。从隶属关系来看，金融办不再挂靠省府办公厅，而是直属省政府，不仅编制增加了一倍，而且增强了金融监管的职能。

唯一被国务院从国家层面确认为国际金融中心的上海，其金融办的扩权更引人关注。

2009年，在推进国际金融中心建设过程中，上海下发了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》。这开始了上海金融办的权力扩张之路，而扩权后的金融办实际上成为了地方性的金融国资委。

根据上海金融办的三定方案，其新增职责主要包括受上海市国资管理部门委托，承担地方金融国资日常监管工作；负责由地方政府管理的各类新兴金融行业的日常监督和管理等，比如小额贷款公司、PE、VC等。

在新疆维吾尔自治区的新一轮大发展中，自治区地方金融办也全面负责地方金融的业务。据新疆维吾尔自治区金融办负责人介绍，金融办在实现新疆跨越式发展中发挥了主导作用。中央给新疆的发展目标乃至“十二五”的规划，由金融办牵头将这些工作全部具体分解到各单位、各部门乃至“一行三局”。

据《中国经济周刊》统计，自2002 年上海金融办成立以来，到2011年年底，我国已有31个省级政府成立了金融办，在222 个地级以上城市成立了金融办，一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的金融办。

金融办的定位尴尬

“现在的地方金融办就像空中楼阁，身份、定位等还没有理顺，受到外界的误解很正常。”

地方金融办扩权，并非偶然。

东北某省金融系统一位官员告诉《中国经济周刊》，金融办扩权，与中央和地方关于金融监管的博弈有关。

事实上，自20世纪90年代以来，中国的金融体制和国有金融机构改革沿着纵向垂直管理体制的路径不断深化。

以银行体系为例，1998年以来，中央政府为了防范和化解金融风险，要求国有商业银行上收地方分支机构的信贷审批权，各国有商业银行二级分行及县支行增量贷款审批权基本上被上收归省级分行。

“那个时候，不少基层行特别是经济落后地区的基层行，业务仅剩吸收存款和不良贷款的清收。”上述官员称，随着国有银行体系不断收缩在地方的业务，使地方金融服务的供给不足、中小企业和县域经济融资难度越发突出。

与此同时，中央派出的以防范金融风险为工作的新的监管机构，并未在促进地方金融业发展、支持地方社会经济方面起到多大作用。

“只负责监管，只要不出问题就万事大吉，这种监管思路怎么能够促进地方的金融发展？”一位地方官员向《中国经济周刊》坦言。

正是在这样的背景下，地方政府纷纷成立金融办，以弥补统筹地方金融业发展和支持地方社会经济发展的职能缺失。

“成立金融办不仅可以协调中央监管层的关系，还能真正地帮助地方政府搞好金融。”上述官员称。

据悉，目前“一行三会”在地方监管范围已经遇到“死角”。一位地方证监局官员告诉《中国经济周刊》，现在出现的民间金融、小额贷款、担保公司等，监管权大多数已经下放给了地方政府，而金融办则代表政府在负责监管。

在多数人看来，地方金融办正成为“一行三会”在地方监管的重要补充，至于能否在当地的金融建设中发挥作用，外界并不看好。

金融办能管的金融圈子有多大?以吉林为例,虽然吉林省金融办的主要职责中包括“负责金融机构服务地方经济发展的情况分析和督促落实工作”的内容，但据金融办相关人士表示，目前在吉林省金融办的日常工作中，还并未和国有四大银行之间产生直接的业务关系。

“现在的地方金融办就像空中楼阁，身份、定位等还没有理顺，受到外界的误解很正常。”中部某省金融办主任告诉《中国经济周刊》，但这并不代表金融办是吃干饭的。

即便如此，有专家仍认为，尽管各地金融办在履行其规划、服务、协调和监管职能时取得了诸多成效，但地方金融发展与经济发展脱节的突出矛盾并未得到有效的解决。

“发展好的金融办毕竟是少数。”上述政府研究中心人士坦言，目前我国大多数地方政府金融办所具有的行政权力都非常弱，对金融机构的约束力不强。金融办通常不具有人事权、执法权和资金调配权等，导致其所能发挥的作用较为有限。

难遏的地方扩权冲动

权责之争

“没有在法律地位上明确赋予地方金融办监管职责，权责并不对等，出了事让地方政府冲在前面，而地方往往由金融办牵头收拾残局，这并不利于调动地方政府的积极性。”

然而，有人在给地方金融办“打抱不平”的同时，随着地方金融办管理权限的不断增加，也有人提出了担忧。

有评论认为，对于目前金融办的各项职能，各地虽然仍在探索，但势必会触及与中央监管部门各地派驻机构之间的关系。

一位熟悉金融改革历史的业内人士坦言，朱基任总理时期，金融改革主要目标是不让地方政府干预金融。比如1998年底央行打破行政区划设立九家大区行，实行垂直管理，初衷就在此。

浙江省金融办主任丁敏哲认为，“现有的监管体系和监管模式没有考虑到地方差异化发展的金融需求，容易导致一刀切。”而且，目前的分业管理体制难以做到全覆盖，存在着重复监管和监管盲区并存的现象。从责权对等来看，中央只承担监管职责，没有承担维稳和组织的责任，出了事地方政府冲在前面，而且信息不对称。

接受《中国经济周刊》采访的一位金融办官员表示，现在他们的主要任务除了协调，还要积极参与地方的金融管理。

这种管理上的冲动增添了金融机构的疑惑。“这和长期以来不让政府干预金融的目标是否有分歧？如果金融办的权力太大，是否会出现地方政府干预地方金融发展的倾向？”上述商业银行人士坦言。

“如果以金融服务为名义进行地方金融管理，虽然说法没有问题，但这个度很难把握。”上述证监局人士称，温州发生的高利贷事件就很典型，老板“跑路”之后，温州市政府派了多个工作组进驻当地银行，并要求银行不抽资，要帮助企业。

“这样类似的做法如果发生在多地，岂不是又回到计划经济时期的政府指挥了吗？”上述监管人士坦言。

世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君指出，地方政府直接或间接地掌控大量的金融机构和金融资产，以及非正规金融活动的蓬勃发展，客观上需要有地方的金融监管框架。

他认为，虽然各地都成立了金融办，但由于没有在法律上赋予其相应的权力，定位和职能不清。现在，全国的地方政府都面临着理顺两个职能的问题：一是所有者职能；二是监管职能。

有媒体称，此前，在湖北宜昌举行的一次关于金融的工作会议上，有高层表示，对于地方发生的各种金融风险的处置，要坚持“谁的孩子谁抱”的原则，明确责任。

有专家认为，中央政府强调“谁的孩子谁抱”，就相当于赋予地方政府维护地方金融稳定、促进金融供给的职责，却没有在法律上赋予其相应的权力，

“没有在法律地位上明确赋予地方金融办监管职责，权责并不对等，出了事让地方政府冲在前面，而地方往往由金融办牵头收拾残局，这并不利于调动地方政府的积极性。”一位地方金融办负责人表示。

金融国资委猜想

“国务院国资委和地方国资委之间存在指导与被指导的关系，但是，地方金融办却没有一个明确的业务指导部门。”

想要在地方政府层面给地方金融办一个明确的权责定位，并非易事。

有专家提出，地方金融办之所以会发生权责不对等的情况，是因为在中央没有一个统一的管理部门。

“国务院国资委和地方国资委之间存在指导与被指导的关系，但是，地方金融办却没有一个明确的业务指导部门。”上述政府研究人员称，现在金融办扩权已成为事实，但如果没有一个统一的管理部门，又不能在地方政府层面解决职能定位问题，长期作为地方政府的“金融智囊”也会出现问题。

“你想，当金融办的权力超过地方监管局的时候，整个金融监管就会发生混乱。”上述地方政府研究室研究员坦言。

而这种担心并不只存在中国政府管理的末端。

据《中国经济周刊》了解，在1月份召开的第四次全国金融工作会议期间，金融国资委是否组建或成为本次会议的一大议题。

金融国资委的动议最早由财政部于2006年提出，但在当时并未获得通过。当时的设想是：建造一个管人、管事、管资产的平台来负责全国金融资本的管理。

而地方金融办之所以也希望建立金融国资委，是因为在整合的金融国资中，还将包括地方金融办在内的地方金融国资体系。目前，在地方金融办中，仅有上海金融办在升格之后成为地方金融国资的出资人。

如成立金融国资委，地方金融国资的垂直管理链条不仅可以得到理顺，还将整顿地方金融办及其相关的金融资产，从而建立垂直管理体系。