公共财政框架下预算管理制度改革的初探

李燕

摘要：公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向，在这种导向下，强调了财政必须改革、体现政府职能和理财系统自力的深刻调整。在调整的过程中，公共预算机制的建立是公共财政框架构建的核心。目前，我国财政收支的矛盾比较尖锐，只有通过深化预算管理改革，优化支出结构，合理配置资源，才能使收支矛盾得到一定的缓解，从而保障国家安全和社会秩序。本文依照我国建立公共财政框架的要求，提出改革预算编制方法、加强预算编制的科学性、完整性、透明性等，从而建立适合公共财政框架下的预算管理制度。

关键词：公共财政；预算；管理制度；改革

一、公共财政的概念、职责及存在的问题

（一）公共财政的定义

就是国家通过社会和经济管理者的身份获取对应的收入，政府在公共活动上的开支是主要的支出，从而达到保障国家安全和社会秩序的目的，公共服务水平也得到了一定的提高，是经济得到了均衡的发展，实现了一种与市场经济对应的财政运行体质。它主要诠释了公共收入和公共支出两个主要的方向，公共收入是政府公共职能得以实现的必需品，而公共支出就是体现政府履行的公共职能。

公共财政主要有满足公共需要、稳定宏观经济、促进社会公平、监督市场运行、促进市场发育五个职能。

（二）目前公共财政存在的问题

从我国财政运行状况来看，目前，我国公共财政体系还存在两个方面主要问题，一是财政职能定位不清，主要还存在 “缺位”和“越位”的现象，对一些竞争性领域的投入和公共领域的欠投入；二是从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少。

二、我国预算管理体制存在的问题

1.财政部门和一些职能部门以及人大之间的关系没有理顺，税收任务是从中央下达到地方，这就造成了地方与政府给人民代表上报的任务计划不管是在时间上，还是数据上都有很大的出入，地方政府要求按人大通过的预算执行，而税务部门则按上级部门下达的任务数完成。其结果是地方政府要么完不成计划，要么为了让税务部门完成任务而增加税务成本。

2. 编制预算的时间过短，影响预算编制的质量。我国的预算编制一般是在每年的十月份开始，在编制上，周期一般只有2-3个月，因为调查和研究工作时间上的不充足，造成预算编制的精细化不够。

3.预算报告审议机构的力量薄弱。从各大人大的结构上看，预算审批机构的专业性不是很强，难以深入审查监督，大部分人大代表对预算报告理解不深入，致使对预算报告提出的建议没有针对性和建设性。

4.预算执行的刚性不强。目前我国采用的是历年制来预算年度，就是从每年的1月1日到12月31日，但是预算草案要到第二年的3月份，人大会议上才能得到审议批准。这样操作，使我国每年的预算执行都有3个月的时间处于无法律效益的阶段。这样就会使各级政府在这三个月的时间里支出的随意性增大。

5.在预算管理中还没有归纳到预算外资金，这就降低了预算编制的完整性。各个部门和各个单位根据国家有关规定，收取嗯好安排的资金就是预算外资。这部分资金的存在，致使部门和单位支出不规范，逃离财政部门的监督，影响预算编制的完整性。

6.在预算上，如果有违反行为，也没有相应的追究和惩罚的方法，大大减弱了预算的法制性和权威性。目前我国法律对预算法的一些违法行为的处罚还有不足：第一个是不明确责任的主体；第二个是采取法律手段的是违法人的上级机关，却不是监督机关，这样就使执行法的客观性大大减弱；第三个是制裁形式有限，目前只有行政处罚，法律的权威性不够。这些缺陷和不足导致了，一些违规行为的发生。

三、按照我国建立公共财政框架的要求，改革预算管理制度的初步设想

1.规划政府支出。按照完整性的预算原则体系要求，各个政府的编制都需要完成统一的预算政策，充分体现出以政府为中心的政府财政支出的全貌，这样可以为政府提供出完整的政策所需要的数据资料，同事也可以了解到全国的政府资料的流向和流量，加大监督政府理财活动的力度，防止政府部门腐败现象的出现。

2.强化部门预算。在编制部门预算时，各单位要全面体现出各个部门年度的资金需要和单位的年度支出状况。依据《政府收支分类科目》，收入的状况要按照收取的级别来核对各个项目的收人，具体到各个收费项目：支出方面就按照，支出项目逐一填列，对专项资金方面的支出要建立项目库，利于财政部门监督和管理。

3.推行零基预算编制法。目前在编制预算时，基本上都是按照“基数+增长”的模式，没有重新测算每一个科目和款项的支出需求，这样在加大每年预算数的同时，也影响了对一些重点项目和民生项目的资金投入。推行彻底的零基预算，就是要在保工资和保运转的同时，结合到国情和社会发展的计划，进行支出机制，确保民生项目和支出的项目的落实

4.健立专业的预算审核机构。目前各级人大和政府都没有建立专门的预算核机构，而预算审核工作是编好预算、做好预算的关键，必须在两个环节上面建好专门的预算机构。第一是在各级的忍到预算委员会，专门负责预算的审核，二是各级政府聘请一些财经专家，对财政预算作数建设性的意见。

5.建立大一的国库制度。是对财政制度的帐号设定和支出的方式的一次变革，是把所以的财政资金都归于国库的单一性体系管理，收入的资金都是纳入国库或者财政的专员，支出的资金通过单一的资金体系支付到商品和劳动供应者和单位这样有利于加强预算监督，让资金的收支过程处于有效的财政监督管理下。

6.构建有效的预算监督机构。一是建立财政、审计和人大的监督体系，提高监督效率；二是需要加大力度对各个部门的财政支出项目的考核，建立起项目的考核机制；二是加大对事前和事后的监督力度，对预算的编制和执行进行全部的监督工作发现问题及时处理。

7、加大对违反预算行为的处罚力度。加大了处罚力度，就会使一些违规人不敢去违反预算法的规定，避免违规行为的发生，维护了预算的权威性质和法制性质。建立起公共财政的预算管理工作有利于规范政府和预算单位的行为，减少权钱交易、舞弊等违法乱纪现象的发生，促使政府各部门真正做到为民服务，财政资金真正做到为民办事，以理财的民主化助推整个社会的民主化，从而推动地方经济社会的发展。（作者单位：贵州大学经济学院）

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