基层维稳视阈下破解非正常上访难题的路径探析

摘 要：非正常上访与基层维稳的内在勾连关系表现为：非正常上访意味着基层维稳过程中民众与基层政府间无法进行有效的对话和沟通，以及基层维稳运行过程中民众对基层政治主体、治理规范和程序的不认同。当前非正常上访被广泛地视为一种严峻的社会危机而予以“问题化”，并呈现出非正常上访的主体向体制内延伸及非正常上访的方式暴戾化的动向。要有效破解非正常上访问题，应当从以下几个方面入手：一是提高司法公信力，防止法律纠纷溢出司法渠道；二是完善信访问责制度，防止民众将非正常上访作为解决问题的博弈手段；三是完善人大代表的民意沟通功能，防止民众将所有的诉求向基层政府倾泻。

关键词：非正常上访；基层维稳；多元治理

中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）02-0107-05

非正常上访作为信访运行中的一种特殊现象，是近年来信访工作中比较突出的问题，已经深刻影响到了基层的社会稳定和经济社会的协调发展。对于非正常上访，尽管在各类辞典中并没有这个名词，《信访条例》中也没有这个名词，目前也尚未见到非常规范权威的解释。但是在信访实际工作中这一概念己经成为一个约定俗成的用语，以至于2009年11月3日，深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局根据中共深圳市委35次常委会议有关精神，联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》（深公[指]字2009542号）（以下简称《通知》）。《通知》列出了14种非正常上访行为，对非正常上访行为将承担何种法律后果也做了具体规定[1]。可见，在强化基层维稳的政治话语下，对非正常上访问题进行有效“治理”，已经成为基层政府一项重要的政治任务。而如何将非正常上访中所涉及的问题解决在基层，以实现基层社会的和谐稳定，对基层政府是一个严峻的挑战。然而，当前非正常上访的数量在政府不断强化“治理”下不仅没有出现实质性的改观，相反，还出现非正常上访行为暴戾化与上访主体向体制内延伸的危险动向。基层政府在维稳过程中应对非正常上访的压力不断加大，甚或谈非正常上访色变，不得不花费更大的人、财、物进行围追堵截，“花钱息访”、“暴戾化截访”这些权宜性甚至违背基本法律、法规及政策的应对举措也就悄然而生。因此，在基层维稳视阈下，如何破解非正常上访这一难题，成为当前社会管理创新中亟需解决的现实问题。

一、非正常上访与基层维稳的内在勾连

理性化的利益诉求是实现社会稳定的基本前提，也是实现主体间良性互动的重要行为支撑。从诉求表达是否制度化，以及制度化的程度如何，笔者认为可以把上访行为方式分为正常上访和非正常上访。正常上访这种诉求方式，就是上访者能够自觉地把诉求表达视为公民的权利与义务，并且在法律、政策制度规定的范围内按照程序进行表达。非正常上访这种诉求方式，就是以违反既定的法律、政策和以宣泄情绪为基础进行的非制度化的诉求表达。当前民众就征地、拆迁、社会保障、公民意外死亡事件等进行的诉求表达过程中，与基层政府缺乏良性互动与沟通，导致民众不同程度地以非正常上访的方式表达诉求。维护稳定是基层的第一要务，也是第一责任。由此，在维稳的政治语境下，非正常上访就是对基层维稳要义的一种颠覆，同时也是对基层维稳行动的悖逆。

（一）非正常上访行为意味着基层维稳过程中民众与基层政府间无法进行有效的沟通

在基层征地、拆迁、社会保障与司法公正等问题上，基层政府与民众间能否进行有效沟通是防止民众非正常上访的重要前提，也是实现基层真正稳定的重要保障。因为处于博弈状态下的主体能平等地进行有效沟通，是双方磨合观点、寻求问题理性解决之道的过程，只有进行有效的沟通，利益相关主体都能自由表达自己意见，充分阐述自己的主张，彼此才能相互理解，找准问题的症结所在，最终通过制度化的博弈达成妥协。而非正常上访的行动逻辑，就是在无法与基层政府进行有效沟通的情况下，作出逾越基层政府这一法定的民众诉求表达对象而向更高层级申诉的非制度化举动，或采取情绪化的上访出格举动以获得社会关注的方式来寻求问题的解决。因为在当前静态的基层维稳过程中，任何民众的诉求表达举动，都牵动着基层政府最敏感的维稳这根神经，从而使表达诉求的民众往往被基层政府物化为维稳的客体，被客体化的民众也就无法与基层政府进行有效的沟通，双方也就无法在理想沟通情境下就利益诉求所涉及的问题达成相对的共识，各方诉求和愿景也就难以得到充分的阐述，各方的利益也难以得到最大限度的顾及，在无法缓释双方冲突的情况下，非正常上访的行为举动对基层社会稳定造成的震荡就难以有效避免。同时，在基层维稳过程中，民众的非正常上访也表明在利益博弈过程中公众参与机制的严重缺失。缺乏公众参与机制的基层维稳，表达诉求的民众与基层政府间无法进行理性的沟通，主体间无法进行良好的商谈与辩论，从而使基层政府的决策或决定难以实现社会的可接受性。民众非正常上访中的许多缘由，都是因为基层政府决策行为丧失了足够的社会认同，因为决策的社会可接受性不取决于决策本来被赋予何意，而取决于决策作出时的社会公众“共同的看法”。因此，如果民众与基层政府经过充分沟通能够对问题或政府决策获得共识，这个共识将有助于民众在诉求表达中通过制度化的方式予以表达，也是基层维稳能否有效运行的社会基础。

（二）非正常上访行为意味着基层维稳过程中民众对基层政治主体、治理规范和程序的不认同

维护基层社会稳定，是夯实党和政府执政基础的必然选择，也是对当前中国社会整体形势与发展状况的积极应对。基层维稳意味着基层政府在社会治理过程中，必须实现基层政治、经济、文化和社会各个领域之间及领域内民众对基层政治的有效认同。一个政治社会能否在政治主体、规范及程序上获得公众的广泛认同，决定着这个政治体系的合法性与稳定[2]。民众对基层政治的有效认同是基层社会能否稳定的“平衡器”和“协调器”，民众对基层政治主体、治理规范和程序的有效认同既是基层社会稳定的核心，也是基层社会有效运转的基础；既是基层社会稳定的重要政治目标，也是社会民众各种诉求的价值和行为选择。从非正常上访的行动逻辑来看，就非常明显的表明上访民众不认同基层政治主体，因为在征地、拆迁、社会保障、司法公正等问题上，基层政治主体已经丧失其最基本的公信力，非正常上访就是要逾越基层这一制度安排的诉求表达对象，而向更高层级的政治主体寻求问题的解决；同时，非正常上访也是对基层政府治理规范和程序的不认同，因为这些既定的治理规范和程序已经无法有效保证民众合法利益的实现，相反，还可能成为剥夺民众合法利益的手段。这表明，基层维稳的实质就是实现社会民众对基层政治主体、治理规范和程序的有效认同，是政治运行系统和社会民众之间的政治共识和聚焦。基层维稳必然是在民众认同基层政治的情况下的一种有效社会治理，是以社会民众普遍、高度的政治和治理手段认同为基础和保障的。非正常上访则是民众对基层政治主体、治理规范及程序不认同的基础上对基层维稳的一种挑战，从而导致基层维稳机制以非理性的方式运行，“花钱息访”与“暴戾化截访”成为当前基层维稳中交替使用的常见方式。

二、当前非正常上访呈现的基本动向

在急剧转型的中国基层，随着基层政府不断介入社会经济活动，可以说中国基层社会已经进入一个利益博弈的时代。特别在基层征地、拆迁领域，已经成为导致民众非正常上访的重灾区，其中的征地拆迁过程中由于基层政府与民众间的利益关系和利益格局处于非均衡状态，双方通过非理性的博弈进行利益调整，导致的结果只能是加剧民众以更激烈的方式表达诉求，在应对民众以激烈方式进行的各种非正常上访过程中，基层政府的维稳运行方式也陷入非理性化境地。因此，当前民众的非正常上访呈现出以下两个基本动向：

（一）非正常上访的主体呈现向体制内延伸的动向

近年来，随着我国不同阶层、不同群体间利益格局的不断调整，个体在与强势集团进行博弈中逐渐呈现出弱势的发展态势，这些个体不仅体现在普通民众的身上，而且在掌握一定政治、经济和社会资源的体制内人员，也面临合法利益被不断侵害及诉求表达渠道严重阻塞的尴尬局面，从而出现非正常上访的主体从体制外向体制内延伸的动向。以基层征地拆迁为例，由于土地财政等因素的存在，基层政府与民众围绕补偿、安置等核心利益的争夺可谓达到水火不容的局面。就征地拆迁与基层政府进行利益博弈的民众中，诸多体制内的人员也逐渐进入非正常上访的行列。其中引起广泛关注的当数吉林省舒兰市的政协委员、三八红旗手、49岁的进京上访者许桂芹，她家在舒兰北城街上的两间门面房于1月4日晚被强拆，令她分外气愤的是当地政府一负责人公开宣称“我不懂拆迁法，不按拆迁法办”，更让人难以接受的是补偿标准按10年前的市价，再打折45％，没有任何商量余地。2010年12月29日许桂芹第一次进京上访，2011年1月4日铺面房被强拆，1月24日许桂芹第二次进京上访，被温总理接见而广为人知。体制内人员非正常上访行为，与一般普通民众的非正常上访行为其实并无实质性差异，说明即使身处体制内的人员在强势集团面前，也无法抵御公权力的侵犯。基层维稳的目的在于夯实执政基础，如果连体制内人员的合法利益都无法被基层政府有效顾及，那么，在利益诉求表达渠道不通畅的情况下，将会出现越来越多的体制内人员的非正常上访现象。这样的发展态势，将严重削弱基层维稳的社会基础及维稳的执行力。

（二）非正常上访的方式呈现暴戾化的动向

非正常上访尽管是一种非制度化的诉求表达方式，但在寻求问题的解决过程中也呈现出两种基本发展态势：一种是理性化的表达，即上访民众虽然以非正常上访的方式寻求问题的解决，但在表达诉求过程中是以理性化的方式进行的。比如，在群体上访过程中，尽管超过了5个代表的法定数额，但在表达诉求中能做到不堵塞交通、不影响党政机关的办公秩序和不实施打、砸、烧等破坏社会秩序的行为。当然，在超越法定代表的群体性上访中，也会出现打横幅、穿状衣等出格举动，但对社会秩序基本不会构成灾难性的影响，最终都能在可控的范围内行动。另一种是“暴戾化”的表达，即非正常上访的民众借助“暴戾化”这种非理性的表达方式，通过“造势”给基层政府施加压力，以期寻求问题的解决。在中央对基层政府信访问责力度不断强化的情况下，民众采取暴戾化的上访方式已经成为寻求问题解决的一种策略或手段。 暴戾化的非正常上访方式主要表现为民众通过堵塞交通、围堵党政机关办公场所和实施打、砸、烧等行为。当前，非正常上访正逐渐呈现出暴戾化的倾向，以2011年9月发生的广东“乌坎事件”最为典型。在“乌坎事件”中，非正常上访的民众不仅设置路障，严重阻塞交通，而且对当地派出所的办公场所及警务用车进行打、砸，这些暴戾化的诉求表达举动，目的在于寻求问题（查清乌坎村改革开放以来土地买卖情况；查清村委换届选举情况；公开村务、财务）的解决。“乌坎事件”爆发的原因在于乌坎村村委会将一块集体土地卖给开发商，其背景是几年来在当地居民不知情的情况下村委会陆续将3200亩土地贩卖，卖地款项达七亿多元人民币，而村民所得补助款每人只有500元，当地居民屡次上访无果，激发当地民众于2011年9月21日群体上访，在与基层政府无法进行有效沟通的情况下最终引发暴戾化的上访举动。历史已经反复证明，暴戾化的诉求表达方式如果不加以有效规制，将对社会稳定造成严重危害。近年来，民众在非正常上访中频繁通过暴戾化的方式寻求问题解决的动向，已经严重影响了基层正常的社会秩序。因此，在基层维稳过程中，公众对非正常上访中通过暴戾化方式寻求问题解决的方式一旦形成路径依赖，将产生非常可怕的示范效应，基层维稳将面临更大的挑战。

三、破解非正常上访难题实现基层维稳理性化运行的的路径选择

中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，向社会传递了一种多元共治的理念，也可视为针对基层社会管理创新所作的顶层化设计，对于如何破解非正常上访难题实现基层维稳机制理性化运行，具有重要的指导意义。在当前，如果不采取有效措施来破解非正常上访这一难题，仅仅依靠基层政府单纯的“策略性应对”的方式来处置非正常上访问题，长此以往，只会加剧基层社会矛盾和问题的累积、叠加和发酵，最终将造成基层社会的失序[3]。因此，要有效破解非正常上访难题，应当从以下几个方面入手：

（一）通过提升司法公信力，防止法律纠纷溢出司法渠道

司法的主要功能就是通过定纷止争，将法律纠纷纳入司法渠道，防止其经过“问题化”后演变为社会公共事件甚至政治事件。当前中国与西方法治国家在纠纷解决机制上最显著的区别在于：西方法治国家能够将所有的法律纠纷乃至政治纷争纳入司法渠道，从而保证这些纠纷以制度化的方式予以解决；而当下中国，大量法律纠纷溢出司法渠道，经过“问题化”后转化为社会公共事件，引起高层重视后得到迅速解决，这几乎成为近年来中国法律纠纷解决的基本模式。即使已经进入司法渠道的法律纠纷，不管司法是否作出生效裁判，当事人还是自觉或不自觉地试图通过非正常上访的方式寻求“救济”。因此，只有通过提升司法公信力，才能防止大量的法律纠纷溢出司法渠道而进入非正常上访渠道。司法公信力是社会公众通过可以信赖的司法程序，对司法人员的裁判产生普遍信服和尊重，只有具有公信力的司法才能使公众放心地将涉及切身利益的纠纷交给法院处理。否则，只能通过司法渠道之外的方式解决。正如新加坡国立大学东亚研究所郑永年教授所指出的那样：在所有社会信任关系中，最恐惧的莫过于社会公众对司法失去了最起码的信任。司法是任何一个社会能否有效运行的最后保障，但当司法不被社会信任的时候，各种各样的暴力就会泛滥起来[4]。因此，为了减少非正常上访现象，提高司法公信力已经成为中国当前最紧迫的政治任务。

（二）完善信访问责制度，防止民众将非正常上访作为解决问题的博弈手段

信访问责的目的本来在于督促基层政府有效解决信访民众所反映的问题，最终通过将问题解决在基层的制度构想来实现基层社会稳定。但在信访问责制度的具体运行中，则演变为通过信访排名的方式追究基层政府的领导责任。这迫使基层政府不是将主要精力用于解决上访民众所反映的问题上，而是将主要精力花在如何减少非正常上访数量，以至于出现“暴力截访”这种非理性的维稳方式，与之相对应的是，上访民众也采取暴戾化的方式与基层政府进行非理性化博弈。要完善信访问责制度，防止民众将非正常上访作为解决问题的非理性化博弈手段，就必须改变以上访数量为信访问责的主要指标的考核办法，建立以上访问题解决数量作为信访奖励机制的主要考核指标的制度。在信访问责机制中，单纯考量上访数量，特别是非正常上访的数量，是导致基层政府采取非理性方式处置非正常上访问题的根源，也是诱发民众采取暴戾化非正常上访行为发生的根源。因此，中央应当不再通过对非正常进京上访数量的统计来考核和问责地方政府，而是通过对上级信访机构交办的重点非正常上访案件的抽查督办、核查、回访，来考核地方党委与政府解决非正常上访所反映的问题的能力、水平和程度。这样可以使地方党委与政府从非理性应对非正常上访群众中解脱出来，把处置非正常上访工作的着力点放在解决民众反映的问题上。

（三）完善人大代表的民意沟通功能，防止民众将所有的诉求向基层政府倾泻

当前，随着改革进程的不断推进，不同主体间交叉而多元的利益冲突再所难免。因此，民众有诉求，诉求要表达，这是一个社会的常态，甚至可以说，它是民众权利意识觉醒的一个标志。理性化的基层维稳运行机制，就是要聆听那些来自普通民众的诉求，并与之展开对话和沟通。如何有效沟通基层政府和民众之间的对话渠道，这不仅使民众能及时有序地向基层政府释放“健康的诉求信号”，而且它可以成为民间声音温和化、理性化的一个机制。基于这样的治理理念，就需要完善人大代表的民意沟通功能，防止民众将所有的诉求向基层政府倾泻，而导致大量的非正常上访现象的发生。新加坡以“民事诊所”的方式较好地实现了政府与民众有效沟通的经验，值得中国在破解非正常上访难题中加以借鉴。新加坡“民事诊所”是新加坡国会议员定期倾听民众诉求的例行工作。国会议员接待民众（选民）都是利用业余时间，每星期一次，一般晚上8点开始，往往深夜才能结束。其程序为：选民求见登记；求见者向工作人员（由志愿者担任）详谈所要反映的问题；打印谈话内容；议员按顺序接待来访者。议员和来访者见面，进一步核实情况，能够当场解决的问题就当场予以解决，不能当场解决的问题，在打印好书信内容的专用信纸上签上议员自己的名字（该信件被称为议员的“请愿信”），并将其传真给政府有关部门或机构，而政府部门或机构则必须在一个星期内直接回复当事人。据统计，每年有5万名选民在每周接待活动中向议员求助[5]。 “民事诊所”的最大优势在于其充分发挥了人大代表的民意沟通功能，通过这样的制度安排，不仅疏通了民众与政府的关系，民众的怨气也有了一个“宣泄口”，而纠纷的解决则多了一个有效“切入点”。

四、结语

非正常上访所涉及的是一些比较尖锐的利益冲突，通过司法、人大等制度化平台的搭建，可以实现基层政府与上访民众间的良性互动，可以加强彼此的理解，为最终破解非正常上访难题减少阻力。同时，通过信访问责制度的优化，可以消除上访民众与基层政府之间的误解与隔阂，对缓和与控制彼此之间的利益冲突，维护基层社会稳定不无裨益。如果在处置非正常上访过程中基层政府与民众缺乏对话平台，就容易使矛盾和冲突不断累积和叠加，一旦超过可控的限度，基层社会的秩序就有可能走向失控的危险状态。目前针对非正常上访问题的主体间的平台还没有完全搭建起来，这就是为什么非正常上访走向暴戾化以及上访主体向体制内延伸的原因。此外，信访作为一种公众政治参与的制度安排，并没有发挥其应有的作用，表现为对公众政治参与制度的细节及具体运行过程并没有清晰的规定，使公民无法通过信访渠道进行有效的参与，从而降低了公民政治参与的效能感，迫使公民采用非正常上访这种非制度化、非理性化的参与方式，如进京上访、群体聚积、冲击党政部门等方式表达诉求，这些公民参与方式如果不能得到及时的疏导和规范，必然会威胁到基层社会的稳定[6]。因此，公民政治参与渠道的堵塞成为转型期非正常上访现象出现的主要因素，基层维稳机制的有效运行需要积极拓宽公民政治参与渠道，并使之法制化和制度化。对此，美国学者M．麦克拉夫林（M．Mclanghin）在《互相调适的政策实施》一书中提出了互动理论模型，认为“政策执行的成效与否取决于执行者与受影响者之间互适的程度。”[7]从这一理论角度看，我们可将非正常上访问题纳入基层维稳运行的系统中，加大对非正常上访问题解决的督察、督办的职能力度，加大对非正常上访问题的量化分析与归纳整理，以破解非正常上访难题来推动我国基层维稳机制的理性化运行。在具体的程序设置上，必须考虑“有一个决定什么结果是正义的独立标准，和一种保证达到这一结果的程序” [8]，在处置非正常上访问题时必须理性沟通、高效落实、渠道畅通、结果正义，力戒通过围追堵截的应对方式，保证民众诉求在理性表达的情况下也能得到有效及时的回应，这样才能真正实现基层社会的和谐与稳定。

参考文献：

[1] 陈建平.论公民上访的法律限制[J].岭南学刊，2010（5）：55.

[2] 丁志刚，董洪乐.政治认同的层次分析[J].学习与探索，2010（5）：93.

[3] 陈发桂.基层维稳的行动逻辑：从体制化运行到社会化运行[J].理论与改革，2011（6）：25.

[4] 郑永年.司法衰败、信任危机和中国的社会暴力化[N].新加坡联合早报，2011-02-15.

[5] 沈栖.新加坡“民事诊所”联想[EB/OL].（2009—8-21）.http//www.xinmin.cn.

[6] 王郅强.社会稳定观的转型与公民参与[J].长白学刊，2009（4）：27.

[7] 亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：京华出版社，2000：45.

[8] 罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2005：86.

责任编辑 陆 莹

Approaches of Resolving Irregular Appeal in the Perspective of Stability at the Grassroots Level

CHEN Fagui

(Party School of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C.Nanning Guangxi 530021)

Abstract: The inner connection between irregular appeal and stability at the grassroots level is that people communicate with government at the grassroots level deficiently and there is no recognition to political subject, governance and procedures. Currently, irregular appeal is regarded as a severe social conflict and its subject appears to be enlarged, and the way it shows tend to be violent. The resolutions to this problem are as follows: first, promote judicial credibility to solve problems, second, perfect letters and visits system and accountability system to prevent people from doing irregular appeal, third, perfect communication function of NPC deputy to prevent people from appealing to the government at the grassroots level.

Key Words: irregular appeal, stability at the grassroots level, pluralistic governance