对畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的调查研究

明庭权 杨盛云

摘 要：能否将各方面的社会优秀人才集聚到党和国家事业中来，关系党政干部队伍结构的改善，关系党和政府管理经济与社会能力的提高，进而关乎党和国家事业的兴衰。当前，畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，既面临思想层面的障碍，也存在现有渠道不足、不通畅和配套制度难以衔接的问题。为此，必须进一步解放思想，改革和完善党政干部队伍的准入机制，拓宽和创新社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，建立起人才评价、激励、流动等配套机制。

关键词：中国共产党；社会优秀人才；党政干部队伍；进入渠道；武汉

中图分类号：D262.3 文献标识码：A

文章编号：1004-1494（2012）02-0017-06

社会优秀人才是指具备专业知识技能、具有先进思想理念、从事创造性劳动并取得良好业绩的党政机关之外的其他各种类型人才的统称。能否畅通党政干部来源渠道，将各方面的社会优秀人才集聚到党和国家事业中来，关系到党和国家事业发展的兴衰成败，畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的意义重大。我们以武汉市为例通过调查研究表明，当前，在畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道中还存在诸多障碍，必须进一步解放思想，采取系列措施确保社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的畅通。

一、畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的现实意义

（一）推进党和国家事业发展的需要

中国共产党要团结带领全国各族人民在本世纪中叶实现建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国宏伟目标，这一宏伟目标涵盖经济、政治、文化、社会、党建等诸多方面，这就要求我们的党政干部必须成为领导上述各行各业的行家里手。但是，当前我们的党政干部队伍的整体素质还不能完全适应经济社会发展的需要。改革开放30多年，我国经济和社会结构历经深刻调整，新兴社会阶层和社会组织不断涌现，蕴藏着大量社会优秀人才。社会优秀人才处于改革开放的最前沿，他们以敏锐的眼光、深刻的洞察力、敢闯敢干的创新精神，在不同行业和领域铸就了不凡的业绩。畅通党政干部队伍来源渠道，将社会优秀人才充实到党政干部队伍中来，让他们在公共管理中充分施展各自的才能，是完成本世纪中叶宏伟战略目标的需要，是党和国家事业发展的需要。

（二）有利于改善党政干部队伍结构

当前，我国党政干部队伍的整体素质结构存在着一些不容忽视的问题：一是党政干部的来源渠道不宽。长期以来我国党政干部绝大部分是通过大专院校毕业生招录、国有企事业单位调任、部队转业等渠道进入的，这说明我国党政干部的来源渠道较少。二是党政干部队伍年龄老化现象突出。以副省级武汉市为例，在市管局级干部中，50岁以上干部占64%，40岁以下干部不到4%。三是大部分干部基层工作经历单一，“三门干部”（家门、学校门、单位门）日益增多，具有基层工作经历的干部越来越少。各类社会优秀人才来自不同领域和部门，因而具有不同于传统党政机关的工作方式和工作理念，将他们充实到党政干部队伍有利于打破因循守旧的党政机关工作作风，有利于改善党政机关干部队伍结构，提高党政干部队伍活力。

（三）有利于增强党和政府管理经济与社会能力

我国是一个后发展国家，党和政府在经济社会变革和发展的过程中扮演着发起者和推动者的关键角色。改革开放以来，我国经济社会在党和政府强有力的推动下实现了迅猛发展，迅猛发展的经济社会形势又对党和政府管理经济社会的能力和水平提出了更高层次的要求。当前，我国党政干部队伍的结构现状与经济社会发展要求还存在不小差距，真正通晓市场经济运作规律的高素质人才依然缺乏，因此迫切要求打破封闭性的党政干部选拔任用体系，灵活采用各种方式，有针对性地吸纳更多熟悉新兴产业、城市规划、财政金融、企业管理、自主创新与产业转型升级等具有国际化视野的高素质社会优秀人才进入党政干部队伍。

二、我国社会优秀人才的基本状况

（一）社会优秀人才的内涵和特征

根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，“人才”是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出杰出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者[1]。“社会优秀人才”是相对于“党政干部人才”而言的，是指具备专业知识技能、具有先进思想理念、从事创造性劳动并取得良好业绩的党政机关之外的其他各种类型人才的统称。社会优秀人才具有如下特征，第一，社会优秀人才大都经过系统规范的专业教育和训练，具有较丰富的实践工作经验。专业性是社会优秀人才的基本特征。第二，社会优秀人才具有较强的创造能力，从事创造性的劳动，在物质文明或精神文明发展的某一方面起到了较大的作用。创造性是社会优秀人才与普通人的本质区别。第三，社会优秀人才是人群中具有先进的思想理念、深刻的洞察能力，以及敏锐的前瞻能力的那一部分。

（二）我国社会优秀人才现状分析

要畅通社会优秀人才进入党政干部渠道，就必须弄清楚社会优秀人才在数量、质量、结构、分布上是否能够满足党政干部队伍的需要。以下，我们以武汉市为例来说明这一问题。

从上表可以看出，武汉市社会优秀人才在总量和结构上完全能够满足党政机关吸收优秀社会人才的需要。2009年，武汉市社会优秀人才总量为146.3万，同期党政机关人才数量为4.9万，二者比率是29.9:1。根据规划，2015、2020年武汉市社会优秀人才将分别达到215.5万和276.1万，而同期党政机关人才数量严控不变，因此二者比率在2015、2020年相应地扩大为43.9∶1和56.3∶1。换言之，武汉市社会优秀人才储备总量还在迅速增加，武汉市党政机关遴选社会优秀人才的选择余地也在迅速扩大。从结构来看，2009年武汉市企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才、社会工作人才等各领域各类型人才均储备充足，而且到了2015、2020年，各领域各类型人才也在迅速扩大储备总量。

武汉市社会优秀人才在质量上同样能够满足党政机关需要，如下表所示：

从上表可以看出，武汉市社会人才素质较高，未来10到15年主要劳动年龄人口受过高等教育的比例、高技能人才占技能劳动者的比例、人力资本投资占生产总值比例、人才对经济增长贡献率都在2009年的基础上获得大幅度提升，由此可见，武汉市社会优秀人才的分布和层次、类型等结构趋于合理，人才效能明显提高，人才竞争力正不断提升[3]。武汉市社会优秀人才状况不过是我国社会优秀人才状况的一个缩影，它说明无论现在还是将来，我国社会优秀人才在数量、结构和质量方面均为党政机关提供了强有力的人才资源后备保证。

三、社会优秀人才进入党政干部队伍存在的主要障碍

（一）思想认识障碍

一是一些党委及其组织部门对社会优秀人才进入党政干部队伍存在思想认识问题。当前，部分地方党委及其组织部门在选人用人问题上思想观念陈旧，头脑中唯身份、唯资历、唯学历、唯台阶的传统意识仍很重，把其当成进人、选人、用人的“硬杠杠”，而把品德、知识、能力和业绩看作“软标准”，习惯于凭老经验、按本本和陈规办，缺乏创新意识和风险意识。这种因循守旧、刻板僵化的选人用人思维、工作方式与新时期“广开举贤荐能之路，拓宽党政干部来源”的选人用人要求是背道而驰的。

二是一些党政干部对社会优秀人才进入党政干部队伍存在思想认识问题。在调研过程中，一些党政干部对于社会优秀人才进入党政干部队伍的思想认识问题，主要集中在如下方面：（1）认为直接吸收社会人才进入党政干部队伍有失公平，因为它破坏了《公务员法》所确定的主任科员以下必须坚持“凡进必考”的统一原则，选择该项占16.5%；（2）认为社会优秀人才进入党政干部队伍，会让党政机关变得更加臃肿，选择该项占15.6%；（3）认为这一做法容易造成党政机关内部的矛盾和斗争，选择该项占15.1%。

三是社会优秀人才自身对进入党政干部队伍存在思想认识问题。在调研过程中，社会优秀人才自身对于进入党政干部队伍的思想认识问题，主要集中在如下几个方面（可多选）：（1）认为党政机关人际关系很复杂，自身信心不足, 选择该项占46.5%；（2）认为党政机关工作人员工资收入偏低，选择该项占40.4%；（3）认为自己在党政机关没有背景，难以被提拔，选择该项占34.3%；（4）认为机关中等级森严，工作过于严肃，选择该项占33.3%；（5）认为党政机关中存在较多的潜规则，选择该项占25.2%。

（二）进入渠道不够通畅

一是进入党政干部队伍的渠道不多。当前，党政干部队伍的来源渠道主要有：中央和省市统一组织的公务员招录；面向村（社区）干部、大学生村官等特定群体招录公务员；公开选拔党政领导干部；面向高学历人员的党政干部人才引进项目。虽然社会优秀人才也可以通过考试录用的方式进入党政干部队伍渠道，但是，一直以来主任科员及以下公务员均采取“凡进必考”，其他形式很少应用，或者基本没用，导致党政干部队伍录用制度走向窄化和僵化，一大批社会优秀人才被挡在门外。实际上公务员制度发展比较完善的国家，并非所有公务员都是通过考试录用的。如美国，“考试录用的对象约占全体文职公务员的85％，其余的l5％包括：政务官员、民选官员、专家技术人员、一般行政类l6级至l8级的高级行政官员、具有博士学位的人员、首长亲自委任的例外人员都不采用考试任用的办法”[2]。

二是进入党政干部队伍的现有渠道不通畅。从多年的考录实践来看，由于有《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等文件要求，有年龄、学历、资历、身份等具体规定，社会上有一定影响和成就的各类优秀人才由于年龄、身份等限制被拒在了党政干部队伍门外，主要表现为：（1）年龄限制，虽然《公务员法》没有规定年龄上限，但是各地公务员招考时均将35周岁做了“一刀切”式的简化处理，而社会优秀人才在取得事业巅峰时刻大多超过35周岁；（2）学历限制，有些省市在公务员报考时虽然不排斥专科生，但在具体的报考职位上明确写着本科以上，这是典型的重学历轻业绩；（3）职称限制，由于集体、民营、外资企业优秀人才在职称问题上未与党政干部队伍建立制度衔接，使得大量社会优秀人才因职称门槛被排除在党政机关门外；（4）身份限制，有些省市在公开选拔厅局级领导时，明确了党政机关、国有企事业单位具有处级任职年限人员才能报考，至于私营外企人才连报考资格都没有；（5）编制限制，当前党政机关臃肿编制紧缺，导致社会优秀人才进不来，或者进来了因不能解决编制问题，最后还是选择离开。

社会优秀人才进入党政干部队伍还有两个主渠道，一个是参加党政领导干部公开选拔，一个是参加面向高学历人员的党政干部人才引进项目。这两个渠道之所以也不通畅，是因为：第一是随机性很大，没有形成常态。第二是不具有普遍性，表现为有的省市搞党政领导干部公开选拔，有的则毫无动静；有的省市“引博工程”搞得轰轰烈烈，有的省市则闻所未闻。

（三）配套制度难以衔接

一是党政干部队伍与社会优秀人才的管理体制难以衔接。当前，党政干部人才与社会优秀人才难以衔接，一个主要的症结就在于多元化的管理体制，比如武汉市局级干部归组织部门管理，形成了“市管干部”，局级以下干部则由各单位管理。而社会优秀人才管理更是存在多头，比如专业技术人员归市人事局管理，高级技术工人归市劳动局管理，大学生就业归市教育局管理，人才的涉外劳务输出归市外经贸委管理，致使管理分散多元，互不通用，甚至有些政策相互矛盾，妨碍了社会优秀人才与党政人才的制度性衔接。

二是党政干部队伍与社会优秀人才考核评价体系难以衔接。党政干部人才与各类型社会优秀人才各有所长，需要建立不同的专业评价体系。党政人才的评价重在群众认可，企业经营管理人才的评价重在市场和出资人认可，专业技术人才的评价重在社会和业内认可。畅通社会社会优秀人才进入党政干部渠道，需要相对统一的、科学的、客观的评价指标，但目前党政干部队伍与社会优秀人评价体系不统一，包括社会优秀人才内部，诸如企业经营管理人才、专业技术队伍、社会工作人才、农村实用人才评价体系之间也不统一，导致党政干部队伍与社会优秀人才之间难以形成公共交流平台，难以作出党政干部队伍与社会优秀人才之间的横向比较和鉴别。

三是党政干部队伍的退出机制不通畅。畅通社会优秀人才进入党政机关，必须解决党政机关队伍的出口问题。在畅通公务员队伍的“出口”渠道上，我国推行国家公务员的辞职、辞退制度，但实际操作中仍有不少问题。比如辞退公务员的依据是考核不称职，尽管《公务员法》对考核规定了“德、能、勤、绩、廉”等五个方面的内容，但因难以量化，在具体实施中难免流于形式。另外，《公务员法》并没有对国家公务员辞职、辞退后所牵涉到的社会保险、重新就业以及住房、户籍、档案管理等方面问题做出具体规定，在操作上缺乏相应的配套政策，导致公务员退出机制不畅。在严格控制公务员编制，以及公务员退出机制不畅的背景下，社会优秀人进入党政机关自然困难重重。

四是社会保障体系尚未跟进。近年来，我国的社会保障体系建设获得了长足发展，但由于现行社会保障制度存在条块化、碎片化的问题，表现为社会保障制度在不同的地区存在差异，以及企业、机关事业单位社会保障政策制度的不统一，由此造成了社会优秀人才跨地域、跨行业、跨所有制流动选择的困难。

四、畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的对策建议

（一）进一步解放思想

一是各级党委及其组织部门必须树立科学的人才观。各级党委及其组织部门要进一步解放思想，更新观念，树立科学的人才观，打破年龄、学历、职称、资历、身份等对于社会优秀人才进入党政干部队伍的不合理限制，在吸纳社会优秀人才进入党政干部队伍问题上采取“凡进必考”与选任、委任、调任相结合的方式，积极探索“不求所有、但求所用”的聘用方式，让更多有能力、才干、抱负的社会优秀人才在公共政策与管理上为党和国家作出自己的贡献。

二是社会优秀人才必须树立服务的人才观。衡量社会优秀人才，不能看他从社会获得了什么，而要看他为社会贡献了什么；不能仅从经济效应的角度看待社会优秀人才的历史贡献，还应从社会效应的角度来看待社会优秀人才的历史贡献。这也要求社会优秀人才自身必须树立“全心全意为人民服务”的理念，响应党和人民的号召，在公共政策与管理上为国家作出自己的贡献。

（二）进一步改革和完善党政干部队伍的准入机制

一是制定社会优秀人才的衡量标准。畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，必须制定社会优秀人才的衡量标准。社会优秀人才身份各异，且分布在不同行业、不同领域，要制定一个统一的社会优秀人才标准是绝无可能的。在党委政府指导下，可以首先确定社会优秀人才的共性标准，诸如必须具备专业的知识技能、先进的思想理念，从事创造性劳动，以及在相关领域创造了良好的业绩。明确了共性标准之后，组织人事部门可以会同教育部门、劳动部门一起，在不同领域制定有针对性的社会优秀人才标准细则，比如对于专业技术人员而言，可以从职称、学历等静态角度和发表学术论文、主持课题项目、参与技术改造等动态角度相结合的方式来确定社会优秀人才标准。再比如，对于企业经营管理人员而言，可以从职级（静态角度）和创造的经济业绩（动态角度）相结合的方式来确定社会优秀人才标准。

二是完善社会优秀人才进入党政干部队伍的准入机制。畅通社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，还应根据党政干部队伍自身发展的需要来筛选社会优秀人才。以武汉为例，当前武汉市党政机关需要引进的社会优秀人才，其数量、质量和结构必须与武汉市经济社会发展相适应，必须与武汉承担的多项国家发展战略（中部崛起的战略支撑点、资源节约型环境友好型综合改革配套试验区和东湖国家自主创新示范区）相适应，将熟悉先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业发展急需的社会优秀人才，迅速充实到党政干部队伍，从事经济社会发展相关领域的公共政策管理。对这些紧缺社会优秀人才的考核，需要破除编制、身份、年龄、资历等陈腐观念的束缚，重点考察其政治素质是否过硬、公共管理知识是否具备、科研技术是否顶尖、基层工作经历是否完备、工作业绩是否优秀。考核的方式可以灵活多样，诸如坚持“凡进必考”与选任、委任、调任等相结合的办法，甚至开辟“绿色通道”，对社会优秀人才直接聘任、重任，使用合格的留任、转任。

三是拓宽和创新社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。拓宽和创新社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，既要畅通现有的渠道和方式，更要积极探索实践，开辟新的途径。首先，应在公务员招录时打破限制。提高社会优秀人才报考公务员的年龄上限，比如考虑放宽至40岁；打破身份限制，允许外资、私营企业的技术、管理人员，以及其他来自领域的社会优秀人才参与报考；降低学历门槛，更加注重对报考人员能力素质和业绩的全面考察等。其次，实现公开选拔领导干部的常态化、科学化、规范化。公开选拔领导干部应实现常态化，将定量职位和考试时间在每年特定时间向全社会予以公布；公开选拔领导干部应实现科学化，做到报考条件科学化、考试科学化、考察科学化，以保证能有更多的社会优秀人才获得考试资格，并有公平的机会通过干部考察；做到公开选拔领导干部的工作程序规范化，从而保证素质高、能力强的社会优秀人才能选得上来。第三，实行政府雇员制。政府雇员制可以弥补党政机关自身在法律、金融、规划、信息等专业领域里的结构性人才缺失，更好地提高公共服务效能。要加快制定相关法律法规及配套制度，使政府雇员制走上规范化和法制化轨道：完善立法（即进一步修改完善《公务员法》，将政府雇员制合法化、制度化，并详细规定政府雇员的权利和义务、录用考核、薪酬标准以及政府雇员合同终止、辞退等问题）；完善政府雇员的社会保障体制；尝试建立户籍迁移制度；优化人员配置机制，实现政府雇员制与公务员制度的有机整合；强化激励机制，发挥正激励的导向作用。第四，实行合同制管理。通过合同制管理的方式招募社会优秀人才及其团队来承担某个课题项目，党政机关只需要在项目完成之后支付相关费用即可。在合同管理制中，不必将社会优秀人才改变为公务员身份，党政机关即可提高工作效率，降低行政成本，是真正体现了“不求所有、但求所用”的大人才观。

（三）建立社会优秀人才进入党政干部队伍的配套机制

一是建立人才评价机制，实现社会优秀人才与党政干部人才合理流动。人才评价体系是人才工程建设的重要组成部分，是能否正确选人、育人、用人的关键。《中华人民共和国公务员法》第十四条规定“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”因此，公务员队伍就应根据这样一个职位类别分别建立管理类、专业技术类、行政执法类人才评价体系。当前，社会优秀人才的社会评价体系尚未建立。畅通社会优秀人才进入党政干部渠道，可以考虑将集体、民营、外资企业的经营管理人才、专业技术人才大致区分为管理类和专业技术类，并以此分别建立管理类和技术类人才评价体系。农村实用人才和社会工作者，可以考虑将其纳入综合管理类人才评价体系，从而实现与党政机关内部不同人才体系的衔接。制度衔接之后，各类社会优秀人才一旦进入党政干部队伍，就可以根据细化之后的管理类、专业技术类、行政执法类公务员人才评价体系分别对其进行考核评价。

二是疏通党政干部队伍出口，建立党政干部队伍退出机制。要采取切实措施，疏通党政干部队伍出口，为畅通社会优秀人才进入党政领导干部队伍提供现实可能。加大年度考核力度，真正做到“能者上庸者下”，如此既能纯洁公务员队伍，又可调动在任公务员的积极性；鼓励年老体弱的党政干部离岗休养或提前退休，空出编制、职位用于吸纳新的社会优秀人才；建立党政干部队伍流动机制，制定优厚政策，鼓励党政干部到其它部门和行业建功立业。同时对淘汰出公务员队伍的人员要建立养老保险制度，以减少疏通出口的工作阻力和难度，为更大范围吸纳社会优秀人才提供制度保证。

三是建立健全公务员激励机制。实施公务员分类工资制，建立专业公务员激励制度。为了吸引和留住大批高素质的公务员专业人才，必须实施公务员分类工资制，即考虑以不同行业、岗位、绩效来设定公务员工资。如果没有建立有效的激励机制，即使在录用职位上设计了专门技术类职位，优秀的专门技术人才还是不会来竞争这样的职位。因此，公务员工资实施分类之后，还应引入市场机制，否则政府在与企业争夺人才的过程中必然处于劣势，政府人力资源结构将继续处于失衡状态。

四是完善社会优秀人才进入党政干部队伍的社会保障机制。由于社会保障制度在不同的地区还存在较大差异，以及企业、机关事业单位社会保障政策制度不统一，造成了社会优秀人才进入党政机关面临着社会保障制度的衔接障碍。因此，我们还应进一步完善社会保障运行机制，提高社会保障的统筹层次，建立起行政、事业、企业和自由职业者的社会保障衔接制度，健全社会保障监督体系，打破“条块化、碎片化”社保体制对于人才流动的禁锢和制约，有效降低人才流动的社会成本。只有进一步解决好这些问题，才能实现各类优秀人才的合理流动，才能为社会优秀人才进入党政干部队伍消除后顾之忧。

参考文献：

[1] 中共中央，国务院. 国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL]. http:news.Xin huanet.com / politics/ 2010-06/ 06/ c_12188202 .htm.

[2] 曾繁正.人事行政管理学[M]. 北京：中国人民大学出版社,1998:103.

[3] 武汉市委，市政府.武汉市中长期人才发展规划（2010—2020年）[EB/OL] . http://www.wh12333.gov.cn/publish/rbj/C1201012231444340007.shtml.

责任编辑 何成学

Investigation on Absorbing Talents for Partys Construction

——Take the Sub-Provincial City Wuhan as Example

1.MING Tingquan 2.YANG Shengyun

(1.Party School of Wuhan City Committee of C.P.C.Wuhan Hubei430023;

2.Organization Department of Wuhan City Committee of C.P.C. Wuhan Hubei430010)

Abstract: Whether the talents who have different backgrounds can be attracted to be members of the Party and government really matters the improvement of the cadres structure and the enhancement of governments capability to social and economic management, even matters the whole nation. Currently, there are some obstacles to fulfill this project, thus, it is needed to emancipate the mind and reform further, and perfect the mechanism, expand the path for attracting talents and build the relevant mechanism for evaluation and motivation.

Key Words: the Communist Party of China, talent, cadres of Party and government, path, Wuhan