跨国公司的政治行为及对策研究

摘要：政治行为是跨国公司广为运用的非市场战略之一，跨国公司的政治角色受到越来越多的关注。跨国公司在全球范围内广泛地实施政治行为，对东道国的政治经济产生了重要的影响。跨国公司政治行为的动机复杂、方式多样、影响广泛，管理跨国公司政治行为是东道国政府面临的重大挑战。东道国政府应该充分理解、客观评估跨国公司的政治行为，通过制度建设和人才培养提高监管能力。

关键词：公司政治行为；跨国公司；东道国；对策研究

中图分类号：F114.3 文献标识码：B

跨国公司在激烈的全球竞争中频繁地通过公司政治行为（Corporate Political Activity，CPA）影响政府政策和法律法规，力图营造一个有利的体制环境。对于跨国公司而言，有效的政企关系不仅直接影响企业的经营业绩，而且在很大程度上决定跨国公司的生存与发展。另外，跨国公司子公司在东道国大多具有独立的法人地位，并且通过雇佣当地员工以及利用产业联系网络或战略协作关系对供应商、上下游企业进行利益捆绑，提高了其政治行为的合法性。为了规避政治风险和实现全球经营战略，跨国公司在东道国广泛地参与政治活动，通过政治行为规避风险和谋求各种利益。因此，跨国公司本身就是政治性机构，其政治行为对东道国产生着全面深入的影响（苏珊•斯特兰奇，2005）。但是，跨国公司的股东和决策中心仍然游离于东道国政府管制之外，其利益受到不同国家政治和政策的影响，其政治行为具有复杂性、多元性和难以监管等特点。本文试图探讨跨国公司政治行为的动机、方式和影响，并在此基础上为东道国政府提出对策建议。

一、跨国公司实施政治行为的动机

跨国公司不仅是经济活动的重要参与者，还是政治领域的重要参与者。不管是有意还是无意，它们总是在一定程度上影响着母国和东道国的政治经济决策（赵平，2011）。作为一个独立的组织机构，跨国公司的行为具有多维范畴的含义。在主流经济学的分析范式中，跨国公司是一个在约束条件下利润最大化的经济组织，其政治行为带有功利性目的。通过政治行为追求利润是跨国公司的本能和根本性动机，跨国公司的政治行为必定是为这一终极目标服务的。但在不同的战略目标和外部环境下，跨国公司实施政治行为的动机非常复杂，不能简单地归结为经济利益。只有全面深入地了解跨国公司政治参与的目的，才能正确地理解跨国公司的政治行为，并作出合适的对策。因此，正确理解跨国公司政治行为的目的十分重要。具体而言，跨国公司实施政治行为的主要动机包括以下方面。

（一）规避政治风险，确保对外直接投资安全是跨国公司政治行为的先决动机

跨国公司在全球投资中，面临比国内更加复杂的环境，东道国的政治环境和对外国投资的态度直接影响着跨国公司的投资安全和收益。在一些投资目的地（如政局不稳定以及民族主义情绪非常强烈的东道国），投资的高收益和高风险并存，跨国公司在追逐高额回报的同时通过参与政治活动来寻求东道国政治势力的安全保护。而且，当前国际范围内尚未缔结统一的具有约束力的国际投资协定，制度供给的不足导致跨国公司不得不通过自身的努力寻求安全保障。跨国公司通过参与政治活动，支持对跨国公司态度友好的政治派别、寻求保护其利益的政策和法律环境、与东道国政府官员建立良好的私人关系，能够准确预测东道国政局和政策的发展趋势，在东道国实施没收、征用、国有化或政治制裁等影响投资安全的政策之前采取有效防范措施，从而实现规避政治风险、确保投资安全的目标。

（二）获取竞争优势，保障对外投资经济收益是跨国公司政治行为的根本动机

作为理性“经济人”，跨国公司政治行为背后的物质利益动机十分明显。跨国公司归根到底是一个经济组织，在确保安全的状况下，跨国公司政治行为的动机将围绕自身的经济利益展开。东道国政府通常利用政策加强对市场经济的干预与诱导，深刻地影响到跨国公司的生产经营行为和盈利能力，导致跨国公司反过来积极主动地参与各种政治进程，利用各种政治资源和手段达到战略目的。跨国公司全球目标的实现不仅依赖于它们在母国所取得的主导地位，而且取决于他们在全球范围内的政治地位的提高（黄河，2008）。东道国的政治结构、政策环境和财富分配的权力在无形中影响跨国公司的盈利能力，从而导致跨国公司投资后广泛参与政治活动试图改变东道国的政治环境，以利于攫取更高、更稳定的利润（焦军普，2005）。Baron（1995）曾经将企业的政治行为能力归结为非市场竞争能力, 并指出企业非市场活动中的竞争力与市场环境中的竞争力同样重要, 在受政府控制程度较大的转型经济环境中尤其如此，因为企业的发展在很大程度上仍然依赖非市场体系（如政府控制和社会网络等）获取资源。

（三）提高政治地位，获得社会尊重是跨国公司政治行为的附属动机

根据马斯洛（2007）的人类需求层次理论，人类需求由低到高依次为生理需求、安全需求、归属和爱的需求、尊重需求和自我实现需求五类。作为人格化的组织机构，跨国公司在满足较低层次需求的基础上，会逐步要求得到社会尊重和自我实现。当跨国公司获取了稳定的技术优势和合理的经济利益之后，就会产生更高程度利益表达的倾向，而政治行为正是快速实现更高层次需求的手段。在现实中，跨国公司通过当地化战略深入地融入到东道国的社会经济体系中，无论是跨国公司在当地聘请的管理层、普通员工，还是作为一个人格化整体的跨国公司，都希望得到社会尊重和社会声望。通过参与政治活动，跨国公司及其员工可以快速提高政治地位，实现改善社会形象、提高个人价值等非经济目标。

总之，跨国公司政治行为的根本动机是最大限度地获取利润，但由于跨国公司本身目标的多元性和外部环境的复杂性，跨国公司政治行为的动机也极其复杂。跨国公司政治行为既可能是为了防范政治风险、实现对外投资收益，也可能是为了实现非经济目标；既可能是维持整体利益的需要，也可能是因为代理人的个人利益诉求；既可能是跨国公司的主动行为，也可能是应对东道国政治结构的被动反应；既可能是维护正当权利的要求，也可能是达到非法目标的手段。在考察跨国公司政治行为的动机时，应该区别对待。

二、跨国公司政治行为的方式

跨国公司掌握强大的经济资源和社会资源，能够支撑其以多种形式参与东道国的政治活动。据日本学者蒲岛郁夫（1989）的研究，公民政治参与的方式包括：投票、选举活动、地区活动、个别接触和暴力。作为具有公民身份的人格化经济机构，跨国公司的政治行为是作为一种工具或手段而带来价值，我们主要从跨国公司为了实现其目标而采取的手段来概括其政治行为的方式。在现实中，跨国公司经常是多种政治行为方式并用，而且根据东道国的政治经济制度环境及其自身所掌握的资源优势选择最有利的政治行为方式。

（一）游说母国政府对东道国的态度

跨国公司全球竞争优势是国家经济实力的体现，在某种程度上也是国家之间的竞争。母国政府有时视跨国公司为确立世界经济控制地位的手段和推行外交政策的工具，政府为提高本国跨国公司在国际市场上的竞争地位服务理所当然（朱鸿伟，2006）。当跨国公司在东道国遭受不公正待遇、民族主义敌对情绪、市场准入障碍等政治经济风险时，跨国公司通常会游说母国政府改善与东道国的经贸关系、或者施加政治压力促使东道国调整产业政策和管制制度、甚至直接干预东道国政治迫使其让步，从而建立有利于跨国公司生产经营的市场环境。例如，美国许多跨国公司在国外有大量的业务, 它们在世界各地建立企业，希望政府作出有利于自己利益的对外政策（熊志勇，1998）。跨国公司游说母国政府的途径和方式多种多样（如采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访游说议员和官员），保持与母国政府紧密的政治联系已经成为欧美发达国家跨国公司竞争优势的重要来源，跨国公司娴熟而广泛地游说母国政府为其拓展全球市场保驾护航。

（二）与东道国政府进行政治谈判

为了吸引跨国公司直接投资，许多东道国政府实施了非常宽松的引资政策和优惠条件，一些地方政府甚至不惜代价竞相吸引跨国公司。东道国对跨国公司的依赖增强了跨国公司的讨价还价能力，跨国公司经常游说东道国政府相关部门修改外资政策，甚至在某种程度上可以与民族国家一道对民族和全球经济发展进程发号施令①。在政治谈判中，跨国公司利用其在制定国际游戏规则中的优势形成有利于他们的国际政治经济结构，并要求东道国政府向国际规则和国际惯例靠拢，否则便以撤资或诉讼相威胁。

（三）支持或扶持东道国的政治势力

在绝大多数东道国，其国内政治势力会因政见差异而形成不同的派别或利益集团，为跨国公司通过支持对其友好的政治势力而获益提供了机会。在实行代议民主政治制度的国家，外国跨国公司对当地政治竞选的捐款必须按照严格的程序和规定进行，但跨国公司还是可以通过各种手段支持东道国特定的政治力量；在民主政治制度尚不够完善的发展中东道国，外国跨国公司对当地政治势力的支持受到的限制更少，特定情况下跨国公司能够凭借强大的实力在东道国扶持对其有利的政治势力上台执政，甚至推动和参与颠覆第三世界的民选政府。而且，跨国公司还能利用与政府机构之间的特殊关系直接渗透到政府组织体系中并占据公共部门的重要地位，成为公共部门的决策者或直接参与者（范春辉，2006）。

（四）制造舆论压力，影响东道国的政策

在现代社会中，新闻舆论的力量发挥着相当重要的作用。跨国公司通过各种大众方式（如电视、电台、网络、报刊、标语、演讲、张贴、研究报告）营造舆论压力，促使东道国政府对跨国公司的态度更加友善、政策更加优惠。在开放的现代社会中，跨国公司通过舆论影响东道国的公共政策，母国政府有时也通过舆论施压促使东道国政府对跨国公司作出让步。例如，在华投资的外国跨国公司尽管获利丰厚，但却不停地抱怨中国的市场环境②。2011年，中国美国商会（AmCham-China）和中国欧盟商会（EUCC）均发布了“专业性”的研究报告，抱怨中国投资环境的不确定性，在全球商界和政界造成了极大的舆论攻势，导致中国政府出面澄清事实和重申对外商投资的积极态度。

（五）以贿赂、收买等非法手段腐蚀东道国政府官员，获得不正当收益

尽管跨国公司母国和东道国制订了严格的企业反腐法律法规，但由于跨国监管中的漏洞，跨国公司采取各种形式向东道国政府官员行贿，一些变相的行贿方式（如免费旅游、购物、出行、聘请官员亲属担任虚职领取高额工资等）更加难以监管。在发达的东道国，法制比较严明完善，跨国公司采取非法政治行为相对比较谨慎，但也绝非罕见。在发展中东道国，越轨的政治行为常常被跨国公司当成获取有利外部条件的重要手段，跨国公司在东道国采取暴力、行贿等非法方式介入政治，为违反商业道德操守的行为寻求保护。2004年爆发的朗讯公司在华行贿案、2008年12月被揭露的德国西门子公司“全球行贿”事件、2009年的“胡士泰商业间谍案”，跨国公司非法的政治行为层出不穷，对东道国的市场秩序和政治文明造成了较大的负面影响。

三、跨国公司政治行为的影响

跨国公司的政治行为是其对东道国政府管制和政府作用扩张的理性反应，由于跨国公司强大的经济、科技实力及其政治行为方式的多样性和复杂性，跨国公司政治行为对东道国产生了全面的影响。跨国公司政治行为的终极目标是获取竞争优势确保最大限度地盈利，其通过政治行为谋取相对于当地企业的竞争优势，对东道国的宏观经济运行、微观企业经营环境和政治体制的影响不容忽视。本文重点关注跨国公司政治行为对东道国政治领域的影响，将从国际交往、国内政治形势、公共政策的制定等方面展开论述。

（一）影响东道国与相关国家的国际关系

跨国公司是国际关系中重要行为主体，国家政府之间、公司之间、政府与公司之间的三维外交”构成了当代国家之间交往的特征（Strange，1992）。跨国公司的政治行为致力于谋求一个有利于其生产经营的国际政治经济环境，当东道国与相关国家（尤其是母国）的政治经济关系发展符合其利益诉求，跨国公司将通过各种方法支持和推动；当东道国与相关国家的政治经济关系变化损害其利益诉求，跨国公司就利用各种手段游说和阻碍。游说母国政府维持或改变对东道国的态度是跨国公司全球经营中常用的策略之一，而支持本国跨国公司对外扩张大多数时候也符合母国政府的利益，跨国公司与母国的利益契合成为母国政府向东道国政府示好、游说或施压的原因和动力，在一定程度上影响母国和东道国之间的关系。而且，跨国公司是国际商业规则的制定者、践行者和引领者，可以利用其经济实力和国际资源影响政府间国际机构和非政府间国际组织，通过国际规则而影响东道国与他国的政治经济关系。

跨国公司对东道国与他国政治经济关系发展的态度以及由此采取的政治行为完全取决于跨国公司的利益需求，其造成的影响既可能是积极的也可能是消极的。为了维持有利的国际关系环境、减少对外投资的政治风险，跨国公司组成的工商利益集团或其它形式的联合商会积极谋求在母国和东道国制定对外政治经济政策中发挥作用。例如，在中美关系发展中，美国在华投资跨国公司通过加强交流和反馈信息而发挥稳定性作用（张岸元.，2001；王勇），1998。然而，对跨国公司的正面作用不能做过高的评价，跨国公司为了经济利益而改善东道国与他国关系并没有得到实证研究的支持（冼国明、张岸元，2004），而且在很多情况下会产生消极影响。正如斯托普福德和斯特兰奇（2003）所说的那样，“跨国公司子公司时而帮助东道国，时而在东道国帮倒忙。”

（二）影响东道国的公共政策

东道国政策全面制约着跨国公司的生产经营决策和盈利能力，从而激发了跨国公司对东道国政府管理的反应，跨国公司力图通过自身的政治行为促使东道国的政策向对其有利的方向发展。跨国公司在东道国的政治行为并非仅仅是为了得到一个“好”政府，而是希望得到有利的政策作为回报。无论东道国的行业准入规则、税收优惠制度、审批手续规定、企业生产经营管理体系，还是政策制定过程本身都受到跨国公司的影响。

新政治经济学为跨国公司影响东道国的政策提供了全新的理论分析框架。既然跨国公司的经营业绩受东道国政策影响，跨国公司就可以通过“寻租”这种非生产性经济活动控制或影响资源的分配者，以不正当的政治经济交换过程获得某种稀缺资源，从中谋求额外利益或好处。由于东道国的立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，跨国公司可以通过“俘获”立法者和政府官员而获得有利的政策环境，东道国的公共政策很有可能偏向于组织良好的跨国公司利益集团③。在现实中，跨国公司利益集团对东道国公共政策的影响方向和程度需要仔细甄别，因为利益集团的垄断性、保守性和低效性等弊端将妨碍社会经济进步和导致国家竞争力衰退（曼瑟尔•奥尔森，2007），但利益集团的竞争也能像企业间竞争有利于提高市场效率那样增进政府的工作效率（Becker,1983；康芒斯，1962）。

（三）影响东道国国内的政局稳定

跨国公司的政治行为不管是直接还是间接针对东道国的政治体制，都会对东道国的政治状况产生重要影响。联合国跨国公司中心（1982）指出，跨国公司通过支持或反对政府或该国的特殊个人和集团，可能对东道国政治制度施加影响，公开或隐蔽的干涉东道国内政。许多跨国公司为了自身的利益通过收买政治家、资助反政府政治势力、鼓吹侵略战略等手段，直接影响东道国的政局。例如，美国国际电报电话公司在1972-1973年推翻智利阿连德政府过程中曾扮演过不光彩的角色，美伊战争和刚果内战中也可见到哈利伯顿公司（Halliburton）、贝克特尔集团（Bechtel）等美国跨国公司的身影（焦军普，2005）。在现代社会中，尽管跨国公司也会出现直接参与推翻和颠覆第三世界民选政府活动的极端情况，但更多的是通过在政府内部扶持代理人，凭借经济实力改变公共政策的执行导向、影响公众舆论等手段强化对政治过程的控制（黄河，2008）。但也不可否认，在特定的情况下，跨国公司的政治行为对东道国的政治状况也存在改善的作用。跨国公司在维护既得利益“政治佣金”加剧腐败程度的同时，也能在一定程度上促使东道国改善投资环境、清除政府官员的腐败行为、推动决策透明化和民主化（范春辉，2006）。

（四）影响东道国的政治环境和社会价值观念

“冷战”之后，发达国家大力向第三世界推广所谓“优越的”政治民主制度，无论是跨国公司刻意地执行母国的政治意图，还是单纯追求自身利益的行为，都从意识和行为等方面影响到东道国的政治生态环境。尽管发达国家跨国公司在对外直接投资过程中可能会有回避、背离“民主输出”的做法，但其与母国政府实现政商联合共同影响东道国的政治环境符合双方的利益。跨国公司通过捆绑供应商和上下游企业影响东道国的生产者、在营销中潜移默化地影响东道国的消费者，从而全面地影响东道国的政治生态。首先，跨国公司的行为方式常常被东道国企业当成一种先进的经验进行借鉴，跨国公司的政治行为带来的经济收益将激发东道国当地企业在政治舞台上充当更加活跃的角色，从而提高东道国公民的政治参与意识。而且，跨国公司非法的政治行为谋取的优势极大地打击了当地企业，将通过影响当地企业的经营方式和价值观念而发挥负面的示范作用。其次，跨国公司蓄意协助母国在全球推进“软征服”（Soft-conquer），使自己的政治文化成为强势文化，从而直接影响东道国的意识形态和民主价值观（李盛竹，2010）。例如，美国跨国公司在国内强有力的制约下，经常要承担“民主输出”的义务（刘建华，2007）。

四、东道国政府的应对思路

跨国公司的政治行为具有复杂的动机、实施政治行为的方式灵活多变，对东道国的国际关系、国内政局、政策形成、微观主体和政治生态形成了广泛的影响。东道国不能对这一切视而不见，应该采取积极的措施谨慎应对。东道国在吸引跨国公司投资的过程中，应该全面评估跨国公司的影响而不是仅仅着眼于狭隘的经济利益，才能合理有效地进行管理。

第一，正确理解和评估跨国公司政治行为的战略动机、方式和影响，是东道国政府应对跨国公司政治行为的前提。西方跨国公司对政治行为的理解远比发展中东道国政府想象的更加深刻，政治行为已完全融入跨国公司的战略管理体系。跨国公司政治行为动机复杂、形式多样、影响全面，不但改变了国家权力运作的背景，而且直接参与政治过程。东道国政府只有全面、深入理解跨国公司政治行为的动机，才能正确地预见跨国公司可能采取的政治行为和客观地评价其影响，从而采取正确的措施。

在西方发达国家，私人市场和自由竞争的作用深入民心。但在发展中国家，经济发展离不开政策规划和政府推动，政府对私人企业的干预在所难免。因此，倡导自由权利的跨国公司受到不同政府的司法管制和公共政策的影响，必将导致跨国公司通过政治行为在最大程度上限制政府控制经济和干预私人企业运行的能力。东道国政府应该深刻认识到，跨国公司与政府之间的控制与反控制、限制与反限制都是双方的理性反应，政府应该根据跨国公司政治行为的动机和利益诉求引导跨国公司积极发挥正面影响、遏制负面影响，通过扩大民主的范围而强化政府行为的合法性和合理性。

第二，构建交流渠道和平台、引导跨国公司合法适度参与政治，是东道国政府应对跨国公司政治行为的必然选择。盖伊•彼得斯（1989）曾经指出，如果没有广大公民的积极参与，政府很难使其行为合法化。对于东道国来说，既然跨国公司这个人格化的特殊公民的政治行为不可回避，与其让其在体系外活动，还不如提供更多合法的政治行为渠道和方式将跨国公司的政治行为纳入到监管中。跨国公司政治行为被纳入到东道国的监管范围，既能在最大程度上抑制其负面影响，又能为本国的政治民主化进程服务。

因此，东道国政府应该在健全国内民主政治体制的同时建立专门的政企交流平台，加强与跨国公司的沟通，保持双向信息通畅。在制定产业政策和法律法规时，东道国政府应该事先征求跨国公司以及国内其他重要利益集团的意见，以提高工作效率和增加投资政策的透明度。但需要注意的是，跨国公司政治参与的程度应该与东道国的政治制度和经济发展水平相适应，跨国公司过度的政治行为会造成政策扭曲、妨碍政府的正常管理秩序，甚至引起国内民众的不满。

第三，加快民主政治和法律制度建设、提高执政能力和管理水平，是东道国政府合理应对跨国公司政治行为的保障。东道国管理跨国公司政治行为的管理并没有出现真空，对许多东道国而言，问题不在于有没有管理的动力和愿望，而在于是否具备有效管制的能力和手段。根据跨国公司政治行为的动机、方式及影响，对其进行有效管理需要东道国从制度建设和人才培养两个方面提高管理能力。

健全的民主政治制度既能为跨国公司利益集团提供合法的政治参与渠道，又有利于避免政府相关人员被“俘虏”，从而提高跨国公司政治行为的合法性和透明度。因此，东道国政府必须通过民主政治制度和法制建设促进廉政建设、提高管理的质量和有效性，确保跨国公司具有合法的渠道和规范的程序行使政治功能，充分发挥跨国公司的积极作用。东道国管理水平的提高不但需要制度保障，而且需要政府部门拥有高素质的人才来制定和执行相关政策。对跨国公司政治行为的管理，归根到底要靠人来执行。跨国公司在东道国经营管理雇佣的都是高素质的管理人才和员工，东道国政府只有在人才吸引、培养、留任等方面加大投入，才能与跨国公司在人力资源争夺和智商较量中不落下风。

注释：

① 苏珊•斯特兰奇.全球化与国家的销蚀［M］．转引自黄河（2008），第67页。

② 《参考消息》2011年3月23日第5版“美在华企业边抱怨边获利”。

③ 《布莱克维尔政治学百科全书》（中文版，2002）将利益集团定义为“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织,它们自身并不图谋组织政府”。

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（责任编辑：关立新）