大众媒介在环境信息公开中的功能

覃哲

【摘要】在环境信息公开制度中，广播、电视、报纸、网络的大众媒介发挥着重要的作用。本文通过分析在我国环境信息公开中媒介与政府、企业以及大众之间的关系，认为大众媒介除了在环境信息公开中充当主要的信息流通渠道之外，还承担着整合信息、监督企业行为、动员大众参与等其他功能。

【关键词】大众媒介；环境信息公开；功能

在《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）中明确规定：“环保部门应当将主动公开的政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”立法者无疑将网站、报刊、广播、电视等大众媒介作为环境信息公开的重要渠道。确实，在现实的环境信息公开过程中，各种会议、公告、新闻发布会等信息公开的其他形式，也需依赖大众媒介进行广泛传播；大部分的环境法律法规、环境知识、通知倡议也多通过大众媒介发布。在受众方面，多个有关的调查数据都表明，我国当前有80%左右的公众将媒介作为知悉环境信息的最重要来源。但是媒介仅仅是作为信息的单纯通道而已，或是在其中发挥着更为重要的功能。本文拟对此进行分析。

协调、整合各政府部门的信息公开工作

环境信息是一类综合性很强、分布非常广泛的信息。而环保部门所掌握的信息，大都集中在对水、大气、噪声、固废等污染源的监测以及对建设项目的环评上。仅靠环境行政主管部门提供的信息，对于环境保护远远不够，在我国的《环境保护法》中也规定，除环境部门外，海洋、矿产、林业、农业、水利等政府部门均在我国环境监管体制之内，它们所掌握的环境信息，对于污染治理和资源保护来说一样重要，无可置疑地属于环境信息的一部分，应当给予重视并予以公开。但《办法》只是一个部门的规章，除了环境部门外，而无权规定其他部门的信息公开义务。信息具有流通性、增值性和时效性等特点，只有在流通的过程中才能增加其价值[1]，且横向的信息流动比起纵向流动来更有利于社会的稳定[2]，如果这些信息不能在部门间和社会上有效地流动和共享，必然会造成公众所获得的信息不完整，使信息公开的效果遭到削弱。

由于环境信息广泛地分布于政府各个部门之中，这些信息的有效公开，需要多个部门的协同工作，一旦协调不当，很有可能影响信息的开发、共享和传输的效果，更不利于广大公众的获得。因此，身处于政府各个部门之外的大众媒介所扮演的就不仅仅是信息渠道的角色，更是一个广泛收集、分析和整合环境信息的平台。因为大众媒介在采集信息时并不会只把环保部门作为自己唯一的信息来源，只要是能够向它提供有用信息的政府部门、科研机构、非政府组织及相关个人都能成为媒体信息采集的对象。媒体记者在政府各部门间的信息采集活动，可以打破部门间的界限，使分属于各个政府部门的环境信息得到有效的整合。另外，新闻媒体还可以发挥自己时效性强的优势，很好地解决政府网站信息滞后的问题；根据媒介“以受众为本位”的取向，解决政府部门的原始信息便民性差的问题，大大提高了环境信息公开的效果，并有效降低了政府信息公开的成本。

媒介对企业信息的加工及监督

对企业的信息进行筛选、分析、加工。在《办法》中规定，对于超标排污和超总量控制排污的企业，必须强制在所在地的主要媒体上公布企业名称、污染物名称、总量、污染事故应急预案等信息。但是《办法》颁布三年来，由于种种原因，强制公开“双超”企业环境信息的执行情况并不让人乐观，无论是从信息的数量还是从信息的质量来讲，与公众的期待还有着很大的差距。[3]

我们从另一个角度思考，即使污染企业都能够按照相关规定公开环境信息，是否就能立竿见影地产生规范企业环保行为的效果？笔者认为，企业所公布的那些枯燥深奥的化学符号和一系列难以掌握的排放标准，能够看懂的人并不多，对身处污染企业附近的居民来说意义并不大。他们最希望得到的是关乎自己切身环境权利的信息，如这些污染物对他们的健康及财产是否会有影响，危害程度究竟如何，需要采取什么措施进行防范等等，在现有的法律中，没有对这些“解释性的信息”做相关规定。“法无规定即自由”， 在这种情况下，企业作为市场经济中的自利组织，我们不能寄希望于污染企业站在公众的立场上解释相关信息。在这个时候，需要一个第三方信息加工机构，将各种环境信息加以重新筛选、甄别、分析、解释，公众可以根据这些二次加工的信息进行自己的判断进而采取行动。在发达国家，此种独立信息分析机构多由NGO（非政府组织）担任，但当前我国环境NGO的发展远未完善、专业程度还很低，无法完全担负起这项任务。此时，既以“社会公器”身份出现又专门从事信息收集分析的大众媒介，无疑成为公众获取此类二次加工信息的最佳机构。在中国，媒介除了拥有上层建筑的属性之外，同时还具有信息产业的属性，它有义务根据受众的需要，站在客观、科学的角度，以维护公共利益为原则向受众提供相关的信息服务，在当前的中国，媒介在普通公众中的公信力和影响力要比NGO大得多。

对企业的行为进行监督。正是由于一般公众很难读懂企业发布的信息，使得监督、规范企业影响环境行为的重任基本上都落在了政府的肩上。我们在此且不讨论完全由政府监管企业行为是否会出现“权力寻租”的问题，单就当前的监督机制来看，缺陷仍然存在。例如，在对污染企业的监管中存在“重纠正轻公开”的倾向，即重点抓的是对企业污染问题本身的整改，而忽视了整改过程中的信息公开[4]。虽说此做法有其合理之处，但实际上这恰恰违背了《办法》保障公众知情权与鼓励参与环境保护的初衷：企业环境信息公开的目的就是让公众真正了解企业的环保状况，据此对企业形成整改的社会压力。实践也证明，只有将企业的信息置于政府和公众的共同监督之下，才能对企业的行为起到更好的规范作用；另外，此举也能有效地减轻环境执法部门的压力。

媒介拥有与生俱来的监督功能，在媒体的参与和调查下，企业的行为和信息可以得到核实与监督，这样既能保障企业周边居民的环境知情权，也能调动广大公众参与环境保护的积极性。自1993年以来声势浩大的中华环保世纪行，就在媒体的参与和监督下解决了很多环保老大难问题。另外，除了对污染企业行为进行直接监督之外，媒体上呈现的环境信息还能对企业的融资和销售行为产生明显的影响。如2010年墨西哥湾漏油事件，经全球媒体曝光之后，相关公司的股票市值缩水一半；2011年卷入“血铅门”事件的蓄电池上市企业股价也因为大量的负面新闻而应声下跌[5]。根据世界银行对多国上市公司的调查显示，在负面环境新闻的压力之下，企业的治污行为表现得最为积极[6]，换言之，媒介通过影响消费者的购买意向间接地规范着企业的环保行为。另外，企业也可以通过新闻媒体主动公开自己的环保措施和产品的环保理念，迎合消费者的绿色生活理念，提高自己产品的美誉度。

培养公民环境意识与推进大众参与

信息公开的目的，就是让公众享有适当的环境信息“获得利用权”[7]，在知悉环境信息的基础上，保障公民的环境权利、提高环境意识，进而推动公众参与环境保护。而公众知悉环境信息，并不是信息单方面发布出去就能收到效果的，达到效果的前提是公众必须先知道哪些信息与自己的利益密切关联，这样才能保障自己的环境知情权并参与公共环境保护。

从我国目前的情况来看，公众对获取、了解和利用信息的主动性并不高。相关数据显示，2010年，政府主动公开的信息仅在环保部网站上公布的就超过1万条，其数量可以说还是相当可观的，但收到的信息公开申请仅226件[8]。从某种程度上说，我国的环境信息公开仍是以政府的主动公开为主导，公民获取环境信息仍处于被动状态。如果公众没有获取环境信息的主动需求，那么再完善的法定权利也无法转变成为公民的现实权利，环境信息公开制度也就失去了意义，环境保护的公众参与也就失去了基础。

公众获取信息的积极性建立在环境意识的提高上，在我国环境正规教育起步较晚、环保民间组织尚未成熟的背景下，多年来，广播、电视、报纸等媒介一直是广大公众了解环境知识的主要渠道，也是公民环境意识得以提高的重要平台[9]。更重要的是，媒介有建构舆论的力量。单纯的科学研究未必能够让受众感受到环境危机的紧迫性，但如果某个环境问题一旦得到媒介的关注，媒介的“议程设置”功能，有可能将它从一个单纯的“科学问题”很快转化成大众聚焦的社会问题，并进一步进入政策讨论的范围。根据社会建构理论，大众媒介通过不断传播有关环境的信息，将环境污染、生态恶化及公民环境权利等概念“植入”受众的心中，让这些“社会问题”的紧迫性被充分地建构和彰显出来，公众参与的积极性才能得以激发，将他们从“消极公众”成功地转化为“积极公众”。

在突发环境事件中的稳定与协调作用

某些突发环境事件，由于环境污染物的复杂性，公众并不能像遭遇地震、洪水等自然灾害一样，迅速、直观地判断出自己是否处于安全的区域，更缺乏避险和自救的相关知识。因此，在突发环境事件发生之后，会引起公众对相关信息的极度渴望，出于自我保护的本能，公众急切地需要了解真实、准确且权威的信息，如果这些信息不能得到有效的传播和沟通，则很难避免公众在处于高度信息焦虑的情境之下采取不理智的行动。另外，环境的危机多带有不确定性，在信息不对称的环境中，谣言将有可能会迅速蔓延，加大政府应急管理的难度，因此，在环境突发事件中，如何避免公众的生命财产损失和社会失序，是一个急需政府面对的重要课题。

在应对突发环境事件中，政府的应急公共信息必须借助大众媒介传播速度快、覆盖面广的优势，在短时间内将各种信息及时、准确、全面地传播出去，以满足公众急迫的信息需求，舒缓恐慌情绪，并动员公众统一协调地配合政府共同应对，消弭危机。另外，由于突发事件的复杂性和不可预见性，除信息的单向发布之外，及时的反馈也非常重要，通过大众媒介特别是网络媒介传播的双向性，能“及时呈现公众对风险的认知、对政府应急措施的评价”[10]等信息，为政府及时了解情况，调整应对政策做出了决策参考。

结语

《办法》明确规定：“环保部门应当将主动公开的政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”可以看出，现行法规中虽然已经注意到了大众媒介的重要作用，但还只是将大众媒介与其他的公布方式并列，将它作为一种可选择的传播渠道，而没有对媒介在环境信息公开中的监督、整合以及培养公民环境意识、应对突发环境事件等功能给予特别的重视。在今后的制度建设中，应该对其功能进一步明确化、固定化[11]，更好地发挥其效果，保障公众的公民权益。

参考文献：

[1]林爱珺.在信息公开中建构政府、媒体、公众之间的良性互动关系[J]，现代传播，2009（2）.

[2]蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设[M].法律出版社，2009：360.

[3]陈媛媛.政府信息公开进步明显，企业信息公开尚待解题——我们距离阳光还有几步？[N].中国环境报，2011-05-11.

[4]马天杰.环境信息公开，环境执法中的重要一环[I].世界环境，2010（2）.

[5]年蔚.上市公司应重视环保估值[N].中国证券报，2011-06-14.

[6]左玉辉.环境管理[M].南京大学出版社，2009：138~139.

[7]曹明德.生态法原理[M].北京：人民出版社，2002：101.

[8]环境保护部政府信息公开工作2010年度报告。

[9]中国环境意识项目组：2007年全国公众环境意识调查报告[K]，2008.

[10]林爱珺.公共突发事件的风险沟通与传媒责任[D].突发公共事件新闻报道与大众传媒社会责任论文集，2010年8月.

[11]刘超，林亚真.政府环境信息公开的方式选择及其完善——以环境社会学为视角[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版，2009（11）.

（作者为复旦大学新闻学院博士生，广西大学行健文理学院讲师）

编校：郑 艳