统筹视野下的城乡政策

焦劲松 陈江

城镇化进程中的中国，应逐步建立规范劳动力交易的法律法规，完善农村劳动力市场体系，城乡统筹解决农村劳动力转移的制度条件的制约，实现农村劳动力的彻底转移。

农村剩余劳动力向城市流动是一国工业化和现代化一般规律。在这个过程中，不仅是因为资源的有效配置促进了经济发展，同时，经济发展也创造了更好的生活环境对生活在相对较差地区的农村人口吸引的结果。但是，中国农村人力资源流动是一个“半截子工程”。从目前形态来看，中国人力资源流动具有阶段性：第一个阶段是农村人力资源从农村转移出去，寻找就业机会；第二个阶段是有条件地在迁入地定居下来。目前已有的改革，促进了第一个阶段农村人力资源的迁移，但是迁移出来的农村劳动力到城市定居遇到了巨大的障碍，使得农村人力资源流动具有了“候鸟式”的流动。这种农村流动现象，不仅对未来经济发展存在负面影响，而且在流动过程中还产生了各种矛盾，并且派生出各种社会经济问题：比如劳动力无序流动问题、歧视问题、城乡地区收入差距扩大问题等。

充分认识农村劳动力市场的本质，改革户籍制度、完善社会保障体系、通过签订劳动合同规范劳动关系，实现信息化管理，规范有利于土地流转的土地制度，逐步建立规范劳动力交易的法律法规，完善城乡统一劳动力市场体系。改革现行制度安排，在城镇化的基础上，实现农村劳动力的彻底转移。

培育劳动力市场

统一、公平竞争的劳动力市场应该具有如下两个特征：一是劳动力的供给方（如农村劳动力）与需求方（如城市企事业单位）交易地位平等，遵守等价交换原则，任何一方不具有超经济的特权；二是劳动力的供给方（如农村劳动力）可以根据工资的高低，自由地选择工作地域、工作单位、工作职业和工作岗位；劳动力的需求方（如城市企事业单位）可以根据自己的需要和支付工资的能力自由地选择雇佣对象和人数。统一、公平竞争的劳动力市场培育起来后，农村劳动力就可以根据自己的判断，在遵守国家法律的前提下，自由地选择自己最喜爱的工作、职业、居住地点和生存方式，就可以与城市劳动力在公平竞争的环境和规则中寻求发展机会，可以凭自己的能力共享现代工业文明和城市文明。

城乡劳动力应“一视同仁”，取消各类限制性、歧视性就业政策和规定，使“民工”政策从敌视、歧视向友好和公平转变。保证“民工”的劳动权益、劳动安全和享受与当地居民同样的基本公共服务（如子女教育、公共卫生、医疗服务等）。

为农村劳动力向城镇非农产业转移提供各种服务，将就业培训和就业指导推广到城乡所有劳动者，将“城市劳动部”变成“全民劳动部”；加快城乡就业信息网络建设，在着力抓好地区性、区域性农村剩余劳动力市场建设的同时，要建立全国性的农村剩余劳动力供求信息中心，促进全国统一劳动力市场的形成；大力发展各种官办和民办的职业介绍中介服务组织，开展信息、培训、咨询和职业介绍等系列化服务等。

完善既有户籍制度

按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理暂住（或寄住）证或常住证，并依法享受当地居民应享受的权利和应承担的义务。新户籍制度的建立，可以采取渐进的方式，先在小城镇和小城市逐步取消划分农业户口和非农业户口的二元户籍制度，实现以居住地确立市民身份，使户籍登记能够准确反映公民的居住和身份状况。在户口迁移上，可规定，凡在小城镇和小城市有合法固定的住所（包括租赁住所）、合法稳定的职业（包括临时职业）或生活来源的公民，均可申请在小城镇和小城市落户。在不同类型的地区探索不同的户籍制度改革办法，县级市以下（含县级市）和小城市：户口完全放开，实现“市内或县内统一户口制”，取消农业户口和非农业户口的区别，允许本市或本县范围内的城乡户口自由流动。大中城市：户口逐步放开，在过渡期可适当设置农民进城的“门槛”（限于人口素质），控制人口流量和流速。个别特大城市：在尚未完成户籍改革之前，可以实行“一城两制”。原有户口继续有效，逐步改革；新增户口实现新制，即“新人新办法，老人老办法”。对于新兴城镇和旧城新区，凡是从农村产生的新兴城镇一律实行新的户籍制度；对旧城的卫星镇和开发区也实行新的户籍制度；建议在现有大中城市城郊建立实行新户籍制度的“农民特区”或“新市民城”，给农民以稳定的城市空间，将像北京“浙江村”这样的特殊社区和群体变成稳定的新社区和新市民。形成以《中华人民共和国户籍法》为基础的较为科学、完备的户籍管理法规体系。

科学推进土地流转

目前和今后一段时间比较现实的选择是：把所有权和使用权分开，以法律形式确认农民对土地的永久使用权，并允许这种使用权转让、出租和继承。根据国际经验，从长远看还是要进一步赋予农民土地部分所有权（即受适当限制的所有权），允许交换、入股、招标、拍卖等方案。

土地制度改革的目标维护农民的土地权益，调动农民的积极性；明晰土地产权，明确国家、集体和农民在土地上的责、权、利关系；形成有利于农业生产力发展的经营主体；形成真正的、有序的土地市场，促进土地的合理流转，提高土地配置效率；使国家对土地的宏观调控建立在兼顾土地稀缺性和市场机制的基础上；为农村剩余劳动力的大规模转移解除土地方面的障碍；促进土地的集约规模经营，为农业现代化创造条件；合理解决城镇化的土地占用和置换问题，解决农民进城的土地置换和原始资本积累问题，促进农村人口城市化以及土地分配不公和土地频繁调整所带来的一系列问题等。

农民如何分享部分土地所有权。农民对自己的土地股权有权自由处置，可以卖出，可以转让，可以出租，可以抵押，可以继承，也可以买进别人的土地股份。农民可获得土地出租后的租金收入（这是所有者权益的体现，土地国有情况下，地租归国家所有；土地集体所有情况下，地租归集体所有），当然，租金收入不是直接获得，而是从集体经济组织那里根据其所占股份大小获得，这实际上是农民获得的土地资产收益，农民己不仅仅是一个单纯的土地经营使用者了。农民作为股权所有者可组成土地股东大会，成为股东大会的成员，行使土地所有者权力，有权监督土地所有权的管理、地租的分配，并选择土地经营者。

福利保障统筹衔接

城乡社会保障制度的长远目标模式应该是高度统一、社会化、法制化的现代社会保障制度。如何建立一种既符合社会保障制度发展趋势，又适合当前国情的、过渡性的、能够使城乡社会保障有机衔接的“三层次”社会保障模式。

“三层次”社会保障模式由“全民基本保障”、“单位补充保障”、“个人附加保障”三个层次组成。建立覆盖全国城乡的统一的法定的全民基本保障，它保障的是全体公民在生命波折期最基本的生活需要，主要是公民老年最基本的生活保障、城乡疾病预防和基本卫生保健等等。

建立覆盖全体公民的社会保障个人账户，账户的号码与每个人的居民身份证号码相同，即个人社会保障号码与居民身份证号码相统一。公民无论到国内任何地方工作，都可以按规定由雇主和自己向个人账户注入当时工资一定比例的社会保障费，并可按规定程序和条件领取社会保障金。所有单位，包括企业（国有、集体、私营、联营、股份制、外商投资、乡镇企业等）、事业单位、政府机关及其它经济单位，雇佣劳动力（各类职工，包括农民工）超过一定期限后，雇主和职工个人必须向当地的社会保障管理部门缴纳国家规定的、占职工工资一定比例的社会保障费，社会保障管理部门再按一定比例把缴款分注职工个人账户和地区统筹账户。对于自由职业者、自营业者，因为没有雇主为其个人账户注入资金，所以他们的单位补充保障主要是由自己向账户缴纳，同时，政府给予较小比例的补贴。他们也可以选择采用个人附加保障的形式，比如购买商业保险等。对于从事种植养殖业的农民，也没有雇主为其账户注入资金，他们的社会保障应该按健康保障、养老保障和其它保障（社会救助、优抚安置和社会福利）三大块切开，养老保障和其它保障由全民基本保障与单位补充保障覆盖。

开征的社会保障税。取之于民，用之于民，全国统筹，专款专用。在单位补充保障中，如果农民受雇于人，按照劳动合同法，雇主必须按雇工工资的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会单位补充保障费，社会保障管理机构按一定的比例把缴来的资金分别记入雇工的个人账户和社会统筹账户，与城市的养老单位补充保障系统一样，在农民年老时，社会保障机构按农民个人账户中的贡献发放养老金。在个人附加保障中，农民可以以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得个人附加保障。

总之，建立公平自由的劳动就业制度，改革现有的户籍制度，创新有利于土地流转的土地制度，建立城乡衔接的福利保障制度，促进农村劳动力转移。

作者简介：

焦劲松，绥化学院经济管理学院讲师，新生代农业经济专家，其研究方向涉猎城乡、农业、资本等领域。

陈江，绥化学院经济管理学院副教授，以对农业经济、区域经济的研究著称。