对浏阳市财政、金融支持水利建设的调查与思考

李旻 焦萍 潘沛

2011年的中央一号文件明确了新形势下水利的战略地位，指出了水利建设的重要性。为全面了解辖内水利建设的基本情况，近期浏阳支行课题组对“十一五”期间浏阳市财政、金融支持水利建设的相关情况开展了专项调查。

一、浏阳市水利建设现状

浏阳市位于湖南东部，总面积5,007.75平方公里，总人口141万人，耕地面积90.29万亩，其中水田75.13万亩。境内水系发达，有浏阳河、捞刀河和南川河三大河流。全长5km以上的河流共计162条。至目前为止辖内建有大、中、小型水库181座，其中大型水库1座，中型水库10座，小一型水库24座，小二型水库146座。山塘6.45万口，河坝9300余座，大中型灌区13处，薄壳渡槽198处，灌溉干渠6,750公里，中小型水电站115处。目前，各类蓄水工程蓄水总量5.13亿立方米，控制集雨面积达全市总面积的45%左右，有效灌溉面积89.19万亩，水电站装机容量9.3万千瓦，水能开发量占可开发量的75%。

二、浏阳市水利建设基本情况

（一）财政支持水利建设基本情况：

浏阳市政府较为重视水利建设，不断加大财政投入力度，支持水利事业发展。一是增加预算，本级财政列支水利方面的预算2009年为1000万、2010年为1200万、2011年预计1600万，呈逐年递增的态势；二是通过“一事一议”列支；三是从土地出让收益金中提取10%用于农田水利建设。近年来财政支持水利建设基本情况如表1所示。

资料来源：国库TBS和统计分析系统

浏阳市在“十一五”期间用于水利方面的投资每年有所增加，其中在水利工程建设和农田水利方面的投入较大。但由于地方财力不足，水利建设主要依赖政府财政性投资这一特点使得水利建设投资规模受到政府财政性投资总规模减少的影响，水利建设方面的投资存在不足。水利支出在总支出（含调拨、基金）中占比在2007-2010年分别为：2.6%、3.4%、3.3%、1.7%。

一号文件出台以后，浏阳市积极贯彻落实上级精神，正在出台贯彻落实一号文件的实施意见（目前正在审批过程中），明确未来5-10年水利改革发展的思路、目标任务和措施；拟成立水利基础设施建设投资公司，为水利建设融资搭建平台，拓宽水利建设融资渠道。

（二）金融支持水利建设基本情况：

浏阳市辖内目前有农发行、工、农、中、建、长沙银行、农商行、中信、邮储9家银行类金融机构，贷款总额达167亿元。由于农田水利建设商业化程度低，缺乏还贷保障，制约着金融机构信贷支持的积极性。从调查情况看，前几年只有建行和农商行有部分用于水利建设方面的贷款（如表2所示）。今年一号文件出台引起了部分金融机构的关注，如浏阳市农业发展银行就初步拟定了水利信贷方面的意向，2011年计划投放4亿元用于工业园农村引水工程、3亿元用于仙人湖环境改造和土地整治、1亿元用于农业园安全用水，但能否落实还有待机制的完善和进一步论证。

三、水利建设中存在的问题

浏阳市特殊的地形地貌条件和经济社会发展状况，决定了浏阳市水利建设与管理的长期性、艰巨性。全市河道治理、水资源开发利用和水土保持生态环境建设的要求迫切，特别是农业水利设施建设供需矛盾突出，需大幅提升农业水利设施建设资金投入。

（一）地方财力不足，严重制约了农村水利设施的建设

虽然国家每年都对农业水利设施建设项目投入资金，但在“十一五”期间各级财政在浏阳市水利项目方面的总投入3.13亿元，只占了总需求的33.96%，同时用于水利方面的建设资金在财政总支出中所占的比例还很小，严重制约了农村水利设施的建设，突出表现在以下几方面。

1、投入不足是制约小型农田水利设施建设管理的“瓶颈”。当前，小型农田水利设施按照分级管理的原则，实行“谁受益、谁负担”，地方政府和群众是主要投入主体和受益者。浏阳市农村水利建设与管理的资金来源主要靠政府扶持和农民出工投劳。但目前浏阳市资金供需矛盾突出，拿出大量资金投入小型农田水利基本建设更是捉襟见肘了；群众由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃“大锅水”，投资投劳顾虑重重，这必然影响水利工程的建设管理，直接造成了现有水利工程维修加固跟不上，新建工程速度慢、规模小，远远不能适应当前农业和农村经济的发展。特别是近几年降雨减少，持续干旱，水资源供需矛盾加大。群众吃水浇地没有保障，对小型农田水利建设的需求更加突出。

2、投入不足造成“农田水利建设年年搞，年年都有新问题”的局面。前几年浏阳市部分地区由于资金短缺，导致部分水利设施建设标准低，建成后管理粗放，造成过早的失去其使用价值。同时也造成国有资产的流失，如部分农业开发项目建成后，没有落实到部门单位管理，建成不到1年时间，引水渠道淤堵，无法发挥效益。由于浏阳市小农水项目比较多且分散，但资金有限，僧多粥少，造成了“农田水利建设年年搞，年年都有新问题”的局面。

（二）金融部门对农业水利基础设施建设存在信贷支持盲点

1、“三农”的弱质性，制约着贷款的持续增加。从总体上看，农业仍然是弱质产业。特别是由于浏阳市地域、资源、自然条件相对较差，农田水利建设劳动生产率、商品化程度相对较低，农民收入增长相对缓慢。在现有经济组织形式和生产率水平下金融机构信贷安全得不到保障。

2、项目产权关系不明晰，制约金融加大信贷投入。虽然浏阳市早就在全市范围内对小型农田水利工程进行了“股份合作制、拍卖、租赁和承包”等形式的产权制度改革，但其中大部分还只是采取简单承包的办法，回收资金有限。中小型农田水利工程、担负防洪排涝任务的公益性农田水利工程的产权制度改革还未实施。目前全市农村河道、堤防等农田水利工程还没有实行产权和经营权分离，部分水库也都只是进行了水面经营权的承包。由于农田水利设施经管主体、运行机制、经营模式、产权归属等不清晰，农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体，成为影响借贷双方建立借贷关系的突出障碍。

3、部分项目难以满足信贷准入条件。按照“谁建设、谁投入、谁收益”原则，农村小型水利建设和维护费用主要由县、乡两级政府和农民自己承担。但是农民收入低，农村基层村组也没有能力向农田水利设施建设投入较多资金，难以满足一定的自筹资金比例。同时，农村居民的住房与乡(镇)企业的厂房由于流转交易的市场小、变现能力差，银行难以认可这些抵押担保品。这些都在一定程度上制约着商业信贷对农田水利建设的投入。

4、农田水利基础设施承受的自然风险大。农业保险机制缺失、农业信贷风险补偿机制不健全，阻碍了农业信贷的进一步投入。

四、相关建议

水利在农业生产和农村经济发展中有十分重要的地位。因此，必须充分认识当前水利建设与管理中遇到的新问题，运用科学发展观，适应新要求，研究新办法，探索新机制，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，促进水利可持续发展。

（一）加大财政投入，整合财政资金，重点支持公益性水利项目建设

1、要努力增加财政对水利项目的投入总量，逐步形成相对稳定的资金来源。一是将水利投入纳入政府财政框架主渠道、想方设法做大做活水利建设基金；二是加大力度争取中央财政支持，自1998年国家增发国债加大基础设施投入以来，中央国债资金对浏阳市水利建设给予了很大的支持，今后，要结合中央投资重点，继续争取资金；三是要稳定其他用于水利建设的财政专项资金的投入。

2、要坚持整合资金、集中财力办大事。一是要争取和引导上级资金与本级资金的整合，同时对水利、扶贫、农业综合开发等多方面的资金，通盘安排，统筹使用，着重解决资金投向小而散的问题，将项目资金真正用于公益性水利项目建设上，充分发挥资金的整体效益；二是资金整合使用要突出重点，公益性水利项目建设有轻重缓急，核心是要保重点，只要集中财力能把重点事件办好，就比事事都想办、事事办不好要强上百倍。

（二）要创新工作思路，制定相关政策，深化农田水利工程产权制度改革

1、当前农田水利建设与管理面临的问题，迫切需要上级政府制定和出台有关政策，指导农村抓好农田水利建设与管理。建议出台《关于加强农田水利建设与管理的意见》，提出新形势下搞好农田水利建设与管理的新思路、新政策。特别要针对税费改革后如何在保护农业、保护农民的同时又加快农田水利发展，做出明确规定，切实保障农田水利可持续发展。

2、创新管理机制，转换运行机制。根据浏阳市不同地区和不同条件，可通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明确小型水利工程的所有权、放开建设权、搞活经营权。广泛吸纳社会资源，使小型农田水利工程的建设和经营走上以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的轨道。积极组建“用水协会”进行管理的模式和体制，发挥农民自建、自管、自用的优势作用。大力推行合同制供水，完善监督管理机制，确保小型农田水利设施的有效养护及其功能的有效发挥。

3、创新投入方式，建立多元化投入机制。农田水利建设的主要难点是资金问题。在当前农村经济基础相对薄弱，农民收入水平相对较低的情况下，建议尽快建立和完善国家、地方、群众等多元化、多层次、多渠道、制度化投入机制。各级财政都要按照经济增长速度，逐年增加对农田水利建设的投资预算。建议省以上支农水利资金应按照各农田面积、水利设施情况进行补助，并明确市、县财政的配套比例。积极引入市场机制，制定和完善发展民营水利的优惠政策和激励机制，充分调动社会各界的积极性，使部分农田水利工程走民建、民有、民营的发展道路，改善目前农田水利投入严重不足的状况。

（三）加大金融信贷支持力度，加强金融产品创新，完善信贷支持农田水利基本建设配套政策

1、建议尽快成立专门的农田水利基础设施建设投资公司。投资公司可由政府主导，以此建立农田水利基础设施建设的统贷统还的融资机制，为商业信贷的介入提供平台。

2、建议进一步完善信贷支持农田水利基本建设配套政策。对农田水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息，为农田水利基本建设贷款提供减免税费的政策；建立贷款风险补偿机制；设立农田水利设施政策性保险，对新投放农业水利设施建设方面的贷款，进行全额保险或部分保险，保险费由借款人、各级政府和贷款机构按比例承担，产生贷款损失，由保险公司承担或由保险公司、借款人、各级政府和贷款人共同承担。

3、加强金融产品创新。健全农村金融服务体系，创新服务农业、支持农田水利基础设施建设的金融产品，提高农村金融服务活力。探索以项目未来的经营收益或收费权等为担保，对具有未来收益的经营性农田水利项目发放抵押贷款；建议在粮食收购流通体制改革后，把支持农业水利设施建设的贷款投放作为农业发展银行的重点支持领域。

参考文献：

1、浏阳市水利“十二五”规划报告

2、浏阳市小型农田水利建设现状及思考刘守胜陈鹏