我国外来物种入侵问题法律解析

于钧泓 高桂林

[摘要]外来物种的引进是一把“双刃剑”，它们在帮助解决环境问题，丰富人们生活的同时也夹带各种隐患，许多外来物种演化成了入侵物种,对中国经济和生态环境造成了巨大危害。由于缺乏专门的立法措施和配套机制，以及人们缺乏外来物种入侵问题的正确认识，物种入侵问题已愈演愈烈严重影到了我国的生物多样性和社会经济生活。本文将从我国的法律规制现状，借鉴外国立法实践经验的同时，对我国的外来物种入侵问题提出建设性意见，更好的保护自然生态系统和社会经济秩序。

[关键词]外来物种入侵法律

2012年7月7日我国广西省柳州市发生了一次“食人鱼伤人事件”。一位当地居民在柳江河被3条凶猛的鱼咬伤，据调查这种俗称为水虎鱼、食人鲳的“食人鱼”原产于亚马逊河，是食肉性淡水鱼，富有攻击性，最早是作为热带观赏鱼被引入我国境内，其适应能力强外加缺少自然制约的因素及天敌，被弃野外后迅速繁殖，蚕食当地生态环境。这次事件把人们的目光再度转移到外来物种入侵问题上来，随着我国市场经济的对外发展, 外来物种入侵现象也呈攀升态势，已给我国造成了非常严重的自然生态问题和社会环境问题。，国务院副总理李克强于2012年6月4日召开了中国生物多样性保护国家委员会第一次会议，指出了我国在生物多样性方面面临的问题，同时要控制外来物种入侵问题，保护稀有物种。可见治理外来物种入侵已成为包括政府在内社会各界广泛讨论的话题，但如果不从法律手段对外来物种引进及物种入境进行严格的法律规制，该问题将得不到切实有效的解决。

一、外来物种入侵的途径及危害

到底什么是外来物种入侵？世界自然保护联盟曾给予下过定义,外来物种入侵又叫生物入侵,是指外来物种在自然、半自然生态系统或生态环境中,建立独立的种群并威胁到当地生物多样性的过程。由此我们得知，外来物种侵入当地生态系统，并建立了物种族群，打破了原有的生态平衡和影响了当地的社会经济环境。

1.外来物种入侵的途径

按照是否有人类行为参与外来物种入侵的途径一般可以分为自然因素造成的外来物种入侵和人为因素造成的外来物种入侵。人为因素带来的外来物种入侵，还可以根据主观意图分为有意引入和无意引入。

(1)自然传入

自然传入是指某物种借助自然力或通过特定媒介，转移并扩散到原分布区域以外的领域，并加入该原分布区域以外的领域的生态系统，通过繁殖建立种群，改变当地原有自然景观或给当地生物群造成破坏的外来物种入侵方式。如禽流感病毒可以借助的候鸟的迁徙传播世界很多地方。

(2)有意引入

有意引入是指人类基于自身某种需要或其他目的将某个物种转移到其原分布范围以外的区域(授权或未经授权活动都包括)。这是外来生物入侵的最主要的诱因，这些入侵物种由于突破了原生存环境和食物链，在缺乏天敌制约的情况下泛滥成灾。一般表现为作为牧草或饲料、作为观赏植物、绿化景观或用于药用植物而引入植物；作为宠物或动物园展览对动物种类的需求而引入等。

(3)无意引入

无意引入是指某个物种借助人类或人类交通运输工具,转移并扩散到其原分布区域外的地方,结果造成的非有意的引入。这种引进虽然是人的行为致使，但在主观上并没有主动行为的意愿，只是无意识地凭借人类贸易交换活动、交通工具(火车、汽车、船舶、飞机)、旅游运输、建设开发、货物或服务快递、邮寄信件等活动误夹带了入侵物种，如随着进口货物包装箱进入我国的松材线虫等。

2.外来物种入侵的危害

(1)破坏生态系统

在过去的 50 年里，人类因为外来物种的入侵已经失去了几十万种生物。这些入侵生物在掠夺本地资源的同时通过排斥和竞争形成大面积单优群落冲击当地生态系统。例如麦穗鱼和鰕虎鱼在引入后以本地鱼卵为食，造成本地鱼类急剧减少。外来物种入侵还会扰乱生物基因。例如一些植被群落会被入侵物种渗透分割，造成近亲繁殖或者遗传变异；有些入侵种还会与本土物种杂交，造成不可挽回的损失。外来物种入侵也会对景观造成破坏，最终改变当地原有的自然风貌。

(2)造成经济损失

外来物种入侵给我国造成的经济损失每年达574亿元人民币，美洲斑潜蝇的防治费就需4.5亿元。而美国、印度、南非这3个国家曾公布其受外来入侵物种造成的经济损失均在800亿美元以上。英国曾经为了除草投入3.44 亿美元。

(3)威胁人体健康

很多人类社会既有的传染病都来自物种入侵，这些入侵物种本身是病毒携带体或病原，严重危害人类的健康和生存环境。毒麦入侵我国后不仅降低了麦类的产量和质量还容易被误食后麻痹动物中枢神经,引起中毒,轻者会有头晕、昏迷、呕吐、痉挛等症状;重者则中枢神经系统麻痹甚至死亡。

二、外国防治外来物种入侵的法律治理措施

1.日本

日本岛状的地形特征使其生态系统更加脆弱，一些外来物种通过竞争并排挤当地物种的方式建立种群，甚至与当地物种进行杂交不仅破坏基因还产生更加难以消灭的生物。有些有毒有攻击性的物种还对人类生活或健康造成伤害，严重影响人们生活和经济发展，因此日本政府对自然环境的保护也格外重视。日本将外来物种分为入侵性外来物种、尚未归类的外来物种和不需要注明类别名称的生物体，并施以不同的措施。在2004年之前，对日本外来物种入侵问题没有单独立法，而是分散于各种法律中，例如《植物保护法》、《进口植物检疫条例》、《家畜传染病预防法》、《自然公园法》、《农田土壤污染控制法》、《森林法》、《自然环境保护法》、《保护和饲养动物法》、《内外陆海洋环境特色措施法》、《野生动植物濒危物种保护法》、《野生动植物保护和猎捕法》等。2004年6月颁布2005年6月生效的《外来入侵物种法》规定了禁止放生外来入侵物种，还明确划分了防治机构在实施防治措施过程中的权力与义务，并对造成破坏者的责任及防治过程所造成损失的弥补措施、资金来源等方面作了详细规定。未分类或定性的外来物种，要求在进口之前由主管大臣6个月内做出裁决，否则禁止进口。对“肇事”的个人和机构也做出了明确的处罚决定。

2.新西兰

新西兰是对物种入侵管理严格的国家的典型，不仅对外来物种入侵有非常全面的立法，而且立法的高度和力度也值得国际上其他国家学习。其中《生物安全法》就要求实行外来物种或者外来物种产品申报制度，植物以及植物产品都要符合相应的健康标准，违者要处以罚款或5年劳役。所有入境旅客的行李都要经过手检或者X光扫面，如果检出未申报的动植物检疫违禁品（包括疏忽漏报情形），该旅客会被当场罚款200新元;若主观故意，就会被起诉，被单处或并处10万新元罚金和5年以下监禁。1999年7月农林部成立了生物安全性机构，负责边界控制； 2003年8月又公布了《新西兰生物安全策略》。总而言之，新西兰建立了非常完善高效的生物安全框架，具体包括: 中央和地方协作监控;设置包括监督、边境控制、边境之前和之后控制在内的全方位生态安全行动以及各种生态安全目标。这种生态安全框架在实践中效果显著，使新西兰很大程度上遏制住了外来入侵物种，降低了对社会和经济的损害。

3.美国

美国对物种保护开始的较早，一直走在世界前沿。《非本地物种法》在1990年颁布，1990年10月29日通过的《外来有害水生生物预防与控制法》确立了个人责任问题。该法为了控制外来水生生物通过压舱水传播还特别成立了水生生物有害物种特别工作组。1999年美国克林顿总统签署了一系列总统令，其中的第13112号《入侵物种法令》就与入侵物种有关，并于当年成立了联邦外来入侵物种委员会来专门管理相关事宜。克林顿总统代表联邦政府给予抵抗外来物种的支持，特别保证了财政投入。总统命令起到了敦促有关职能部门间理事会制订出切实的入侵物种治理计划，研究新的控制手段，加大科研投入，制止引入入侵物种并加快恢复原来生态环境。并且，总统令还任命国家入侵物种管理委员会有权进行下列活动：监督总统令的执行;支持野外工作条件的计划；修订国际建议;制定环境政策及规划的指南；建立入侵物种威胁的监控网；开发网站为基础的信息网络:制定国家范围的入侵物种管理计划。这些是美国在防治外来物种入侵上的划时代举措。

4.英国

英国在防外来物种入侵方面的法律法规与其他发达国家相比更加分散，主要为了农业的保护，目前涉及外来物种入侵的有《濒危物种法》、《野生生物和乡村法》、《环境保护法》。《野生生物乡村法》就将释放动物或纵其逃逸设定为违法行为。《环境保护法》还将供外来植物物种繁殖的土壤归为应当加以控制和管理的废物。

5.澳大利亚

澳大利亚处于南太平洋，由于大量移民和海上交通运输贸易的发达，外来物种入侵问题给当地生态环境造成了严重的破坏，引起了澳大利亚政府高度关注。《国家杂草策略》与《压舱水管理指南》是对外来物种入侵问题解决产生重大影响的两部法律。这两部法规内容完善、规则具体，操作性强，建立了科学的风险评价系统，实践中取得了良好的效果。同时，澳大利亚政府还加大了财政投入，培育相关专业人员，提高他们应对外来物种入侵问题的专业技能以及进行社区环保知识宣传工作，促进公众参与建设。

三、我国外来物种入侵法律规制现状与不足

1.法律规制现状

我国目前还没有对外来物种入侵进行专门立法，只是通过一些零散的相关卫生检疫法、环境与资源保护法等法规、条例来规范外来物种入侵。主要分为以下几种：

(1)动植物卫生检疫法律法规

动植物卫生检疫的法律法规中体现外来物种入侵的有：《进出境动植物检疫法》(1992)、《进出境动植物检疫法实施条例》(1996)、《植物检疫条例》(1983年颁布、1992年修订)、《植物检疫条例实施细则(林业部分)》(1994)、《植物检疫条例实施细则(农业部分)》(1995)等。

依据检疫法的相关规定，检疫机关的职责大多为收集并检验疫病、传染病，但是像陌生外来物种的检验也只是锁定在是否有传染病范畴，但是一些外来入侵物种在入境初时往往查不出危害，只有在长期观察下才能显现出消极作用，例如美国青蛙，俗称“牛蛙”，若跑到野外繁殖会严重威胁其他生物的生存，因此只对外来物种进行病疫检验有很大的局限性。

(2)自然资源和环境保护方面的法律法规

环境与资源保护法律法规中涉及外来物种入侵的的有: 《植物检疫条例》(1992) 、《国境卫生检疫法》(1992)、《森林法》(1984 年制定，1998 年修改)、《环境保护法》(1989)、《进出境动植物检疫法》(1991)、《野生动物保护法》(1988)、《陆生野生动物保护实施条例》(1992)、《水生野生动物保护实施条例》(1993)、《种畜禽管理条例》(1994)、《野生植物保护条例》(1997)、《动物防疫法》(1997)、《渔业法》(1986年制定, 2000年修改)、《海洋环境保护法》(1999)、《农业转基因生物安全管理条例》（2001）、《农业法》(2002) 、《种子法》(2004)、《水生生物增殖放流管理规定》(2009)等。《森林法》第二十二条规定：“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。”2000年的《种子法》第49条也提到相关内容，“进口种子和出口种子必须实施检疫，防止植物危险性病、虫、杂草及其他有害生物传入境内和传出境外，具体检疫工作按照有关植物进出境检疫法律、行政法规的规定执行。”

(3)我国加入的国际公约

我国加入了《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、《拉姆萨尔公约》、《植物保护公约》、《濒临野生动植物种国际贸易公约》、《与贸易有关的知识产权协定》、《国际植物新品种保护公约》、《粮食和农业植物遗传资源国际约定》等国际条约，其后又制定并发布了《生物多样性保护行动计划》、《生物多样性国情研究报告》、《中国履行生物多样性公约国家报告》一系列相关政策。我国现己加入保护物种国家行列，坚持履行所加入国际公约，积极参与并推动全球保护物种行动，进行广泛国际交流与合作，切实保护持续生物多样性。

(4)政府相关措施规划

我国政府对外来物种入侵制定具体措施规划有：《全国生态保护纲要》、《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》、《全国生态环境保护“十五”计划》、《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》、《生态功能保护区规划编制大纲》以及《国家林业局关于加强野生动物外来物种管理的通知》等。2010年，国务院成立了“2010国际生物多样性年中国国家委员会”，确立了《国际生物多样性年中国行动方案》和《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》。

2.我国法律规制的缺陷

(1)立法理念滞后，法律体系不完善

我国没有有关外来物种入侵方面的专门法律，多散见于一些低位阶的规范性文件当中，缺乏国家层面的立法，外来物种入侵问题也不能得到强有力的解决。在《引进林木种子、苗木、及其他繁殖材料检疫审批和监管规定2003》、《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法2005》、《关于加强外来物种防治工作的通知2003》、《国家林业局关于加强野生动物外来物种管理的通知2001》中对入侵物种进行了针对性的规定，但作为部门规章和指导性文件不具有普遍约束力，在实践中执行也仅限于部门之中。我国《环境保护法》第二十条规定：“各级政府应当加强防治植被破坏、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。”这也只是进行原则性的规定，无具体的实施规则，实践中无操作性可言。外来物种入侵的散乱性规定，缺乏统一的专门立法和完善的法律体系直接导致这一问题的长期存在。我国长期立法上的缺失也使得现有法律在立法理念上与时代要求的背离，当今时代的理念是和谐自然与社会，人类可持续发展。但纵观我国现今部分法律的规定，显示出我国在立法理念上的滞后。如《植物检疫条例》第1条的规定：“为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全，制定本条例。”《进出境动植物检疫法》第1条规定：“为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性虫病、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人身体健康，促进对外贸易的发展制定本法。”据此我们得知，这些法律的立足点是人类健康和经济发展，并没有涉及生态系统保护和生物多样性的保护。科学理念的缺失，环保工作就会顾此失彼，外来物种入侵问题也不能得到合理解决。

(2)政府职权划分不明，配套机制欠缺

外来物种入侵问题涉及政府部门广泛，涉及海关、农、林、牧、渔、质检等部门，但目前我国的政府机构设置中并没有专门的外来物种入侵统一监督管理机构，各个部门在其权力范围内行政。同时部门之间还存在职权划分不明，在出现问题时法律责任的承担也难以实现。我国在外来物种入侵刑事责任和民事责任承担方面也没有规定。无法律责任做保障，义务的履行也显得苍白无力。环保部门作为环境保护的重要国家机关，在《环境保护法》中却没有涉及外来物种相关问题的规定，甚至概念也没有涉及。根据《植物检疫条例》第2条的规定，林业主管部门和农业主管部门指导全国检疫工作的进行，但却没有对具体职责进行划分，职权之间的重合导致部门之间的利益冲突和实际操作的混乱。我国各部门风险评估制度标准不统一，导致事实认定的不统一；外来物种目录规定不全面，也没有将影响生态系统和生物多样性的其他物种列入其中。

(3)宣传力度低，缺少公众参与

我国民众目前环保意识相对较低，尤其是对外来物种入侵问题的正确认识不够。有的民众基于动植物保护的错误认识，将外来危害性物种进行放生，其实犯了重大错误。有的企业缺乏环保意识，在从事商事交易时也引来了外来物种入侵问题。同时外来物种入侵相关知识的宣传力度低，缺乏有效的宣传机制，在应对具体外来物种入侵突发事件时，社会公众甚至相关行政人员不知如何处理。政府环境信息公开制度的不完善，公众参与路径的不畅通都是外来物种入侵日益突出的重要原因。

四、我国具体完善措施

外来物种入侵问题的产生是多方面因素共同作用的结果，同样地，问题的解决也需要社会经济各方面的有机配合，完善的法律制度无疑是解决这一问题的有力途径，笔者将就法律制度的构建提出自己的建议。

1.转变立法理念，进行专门立法

社会的和谐、可持续发展要求处理好人与自然的关系，人类的健康发展需要友好环境的存在。外来物种入侵问题已严重影响了我国的社会经济发展，正确处理好这一关系问题，需要我们在立法理念上进行转变，制定科学完善的法律体系。疾病的传播与蔓延能够影响社会的稳定发展，同样的生物多样性的破坏也在摧毁人类赖以生存的基础。转变我国在立法理念上的滞后局面，树立科学的立法理念才能在根本上解决外来物种入侵问题。

我国没有制定专门外来物种防治措施的法律，由于缺乏问题解决的针对性和法律规定的宽泛，使得我国的相关法律法规在外来物种入侵问题面前也显得空洞无力。相比日本、新西兰等国都有专门的立法，因此要尽快制定专门的外来物种入侵防治措施法律，建立完善统一的法律体系，细化具体实施规则才能保障外来物种问题的解决。同时制定专门的立法与国际接轨，履行我国的国际义务，加强国际合作。

2.明确政府职责，建立配套机制

政府是法律的执行与贯彻机关，明确政府的权力与职责是外来物种入侵问题解决的重要因素。外来物种入侵的问题的解决需要政府各部门的有机配合与运行，进行合理明确的职权划分是政府工作有序进行的必要条件，同时也是法律责任救济的依据所在。政府工作的推进和外来物种入侵问题的解决也需要相关配套机制的完善，在法律救济方面明确政府、社会组织和个人的法律责任，确立合理的归责原则，承担相应的行政责任、民事责任和刑事责任。建立严格统一的风险评估制度和详细的外来物种目录制度，从而在源头上进行控制，加强对外来物种入侵严重区域的监测力度，制定及时效率的事发补救措施。

3.加大环保宣传，引导公众参与

人为因素是外来物种入侵产生的最重要原因，由于缺乏对外来物种入侵问题的正确认识，导致公众随意的携带和种植外来物种，任意的对外来物种进行放生。加强对公众外来物种入侵相关知识的宣传，建立环保知识普及宣传推进机制，从市区到社区，从城镇到乡村，使其明晓外来物种入侵问题的严重性；重视政府在环保宣传方面的引导作用，加大专业人员的培育财政投入；客观真实的对自然环境信息进行公开，建立通畅的公众参与机制，提高公众的参与热情，协助政府对外来物种问题进行监督，积极配合政府工作的推进；鼓励企业主动承担环境责任，规范企业商事行为从而最终达到对外来物种入侵问题的有效防治。

五、结语

外来物种入侵问题日益突出已成为我国社会焦点问题，由于现今立法理念的滞后和相关法律制度的不完善，该问题长期无法得到有效的解决。坚持科学发展的立法理念，制定专门的外来物种入侵防治措施法律，完善相关配套机制，提高政府行政效率和公众环保意识。目前外来物种入侵问题已引起公众和政府的高度重视，笔者坚信我国的外来物种入侵问题最终会得到解决。

参考文献：

[1]《李克强在中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上的讲话》.环保部2012年6月27日，http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201206/t20120627_232420.htm

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