税源专业化管理如何推动税改?

邵凌云

随着经济全球化和我国经济快速发展，传统的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式已不能适应征管工作发展，实行税源专业化管理對税务改革工作已是势在必行。

国家税务总局结合我国税收征管工作实际，在全国有选择性地开展了税源专业化管理改革试点，安徽省滁州市国税局作为试点单位之一，进行了一些有效探索，总结了一些可借鉴的经验。

税源管理现状呼唤专业化改革

企业组织形式、经营方式不断呈现多样化，税源监管的复杂性与日俱增。纳税人数量增长迅速，而税务干部数量始终稳定，工作量大幅增加，征纳双方信息不对称和征管力量不足问题日益突出；企业组织形式和经营方式多样化，跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团大量涌现，组织形式、运作方式日趋多元化和复杂化；企业纳税处理团队化、电算化、智能化趋势明显，专业化的会计中介服务机构不断发展，而税务部门仍依靠个体的手工、经验方式收集信息、实施管理，往往只能取得事倍功半的效果。

传统管理模式已落后于形势发展要求：

一是税收管理员制度不完善。现行制度对税收管理员的职责定位为“税收宣传员、信息采集员、纳税辅导员、纳税评估员、税收监督员”，其所承担的工作非常繁杂，日常事务性工作量大。

二是税源管理应对手段缺乏。网络经济、电子商务、无纸化交易日益增多，跨国公司跨国进行关联交易等都有可能成为企业隐匿收入、转移利润、逃避纳税的手段，现有税源管理手段难以及时、全面地将这些纳税人应税收入情况纳入监控范围。

三是税源管理重点不突出。占税收收入比重较大的重点税源企业占纳税户户数比重较小，税收管理员“划片管理，各事统管”的局面，难以对区域内重点税源企业进行重点管理，并为之提供个性化的税收服务。

四是税源属地管理面临困境。以属地管理为基础，同一行业内的企业以及跨区域经营纳税人，分散在几个税务机关进行管理，一个点或一个人管一个集团，征收与管理脱节。

五是征管资源配置有待优化。征管力量配备不足，人员整体素质不高，高素质专业人才缺乏；机构设置层级过多，越位和缺位问题同时存在，减少和削弱了直接从事税源管理的力量。

六是税源管理成效有待提高。稽查与管理没有形成最大合力，稽查对税源管理的作用没有充分显现；纳税服务仍不能满足纳税人的多样化、个性化、差异化需求。

一些发达和发展中国家和地区，近年来在税源管理中实施了一系列成功的改革和实践，归纳起来主要特点是：

专业化的行业分类管理。如美国大中型企业管理机构把大企业划分为五个行业类型进行管理，建立行业分析模型，按行业门类进行行业分析。

专业化的大企业税收管理。目前，世界上已有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构。在管理职能上，日本、法国、加拿大、比利时等国家的大企业管理机构的职能是有限的，他们不承担纳税人所有的税收管理事务，而把精力集中到处理风险分析、审计、转让定价和资本弱化等问题上。而澳大利亚、英国等国家的大企业管理局承担全职能的管理事项。

专业化的评税或评定管理。通过配备专业的评税人员，设置严密、科学的信息评税流程，按照既定的评税时间开展评税或评定工作。我国香港地区在这一方面有深入探索。

优化人力资源配置。如，OECD成员国借鉴私人部门的做法，选择更加多样化的培养模式：资助员工进入高等学府进修；自主在线学习工具；知识共享工具和制度；管理人员培训等。

滁州实践探索税源改革新路

滁州市国税局在充分吸收各地税收风险管理、集中办税服务等成功经验的基础上，结合实际积极转变税务管理方式。

在税源评估上实施“四个互动”。具体做法是：

上下联动。按规模加行业分层分级进行评估，省局负责风险分析和部分重点户的纳税评估，市局负责对省局管理以外的重点税源和市本级中小税源企业实施评估，县局负责对省、市评估以外的中小税源企业实施评估。

部门协动。通过税源监控情况，以税收分析指导纳税评估工作实践，以纳税评估为稽查提供有效案源，以稽查结论反馈，达到“以查促管、以管促查、管查结合”的效应。

税企互动。下户评估前，市局将分析发现的风险点通知纳税人自查自纠。在此基础上再确定是否下户检查。

内外共动。加强与地方政府及相关部门和社会各界的沟通协调，建立第三方信息共享机制，完善协税护税体系，密切国、地税部门之间的协作。

在税务稽查上实行“四个统一”。滁州市打破行政区划，由市局实施“四个统一” 集约型稽查模式。人员统一调配，案源统一管理，检查统一实施，审理统一组织。

在纳税服务上推进“三个集中”。集中办税服务。按照“一站式” 、“一窗式”建设要求，将市内4个办税服务厅集中整合成一个办税服务厅，统一为市直范围内1.2万多户纳税人办理税务行政审批及其他各项涉税事宜。集中涉税审批。推行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的一站式服务， 办理涉税事项现在实际用时约占原用时的13.82%。集中进驻中心。包括前台的受理人员、后台的管理人员在内的有关人员全部进驻政府行政服务中心，实现国、地税联合办税，解决了纳税人多头跑、多头找的现象。

在管理机制上构建“三个支撑”：信息技术支撑，推行工作流管理系统，取消纸质流转，实现工作任务自动派发。专业人才支撑，一是加大稽查、评估、分析人才培养；二是在全市国税系统遴选出各类能手及业务骨干75人，建立了专业化人才库；三是举办各类培训班进行全员培训；四是制定激励办法鼓励更多的人参与“三师”考试，目前该局“三师”占全部人员12.1%。规程岗责与内控办法支撑。优化梳理征管流程，切实减少不必要的业务流转环节和审批（核）环节；建立风险识别应对、部门协作、税源分类分级管理、工作推送机制；建立风险控制，在全市国税系统84个风险岗位中查找出324个风险点，结合实际修订完善291条预防措施，完善了内控机制；制定新的税收管理新模式运行考核办法。

在机构职能上进行有效整合，推进税务机构扁平化，既是税收征管的需要，也是行政管理体制改革的趋势。目前我国纵向征管机构有总局、省局、市局、县局、分局5个层级，横向内设机构过多，相互职责交叉与管理存在盲区的现象比较严重，越位和缺位问题大量存在。滁州试点的改革实践达到了厘清权责、提高效率的目的，对推进我国财税改革具有积极意义。

2011全国税收征管和科技工作会议提出我国税源专业化管理工作总体思路：

以促进税法遵从为目标

以风险管理为导向

以纳税评估为重点

以分类分级管理为基础

以信息管税为依托

以完善制度、机制为保障

努力构建税源专业化管理新体系