财政分权背景下地方政府投资问题研究

刘津辰 姜腾岚

［摘 要］当前我国水利投资问题突出,中央已经将水利工作提到了战略地位,但地方政府在投资水利、落实政策时还存在很多问题。本文立足于现阶段我国的财政分权这一体制背景,对地方政府进行水利投资存在的问题进行研究。首先对目前我国水利发展的历史进程和现状进行分析；然后提出地方政府投资水利存在的问题；最后是对策建议。

［关键词］财政分权；地方政府投资；水利投资；政策建议

［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）22-0056-03

1 研究背景

1994年我国实行分税改革的财政分权体制,这一改革不仅增强了中央政府的宏观调控能力,也使得地方政府拥有独立的收入权和支出决策权,调动了地方政府的积极性。但是在运行过程中也显露和积累了一些问题,诸如财权和事权划分不科学,基层财政困难,地区间差距拉大等,导致地方政府在进行投资决策时也存在诸多问题。

2011年1月29日发布的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出将水利作为公共财政投入的重点领域,发挥政府在水利建设中的主导作用。2011年7月8—9日首次以中共中央名义召开中央水利工作会议,进一步强调落实一号文件。新形势下水利工作成为政府投资的聚焦点,尤其是地方政府为促进水利政策落实,更要在水利工作中发挥重要作用。本文从水利投资这一角度切入,立足财政分权这一体制性背景,重点研究地方政府投资水利存在的问题及相应的对策建议。

2 我国水利投资的现状及存在的问题

新中国成立以来,尤其是改革开放以来,我国水利建设有很大的发展,水利改革取得新的突破。但不容忽视的是,水利建设长期滞后,历史欠账严重。

2.1 水利投资占GDP的比重逐年降低

水利作为国民经济与社会发展的基础设施和基础产业,同国民经济发展既相互适应又相互制约。水利投入占同期GDP的比例可以反映出国民经济对水利投入的承载能力,也可以分析出与国民经济相适应的水利投入水平。目前,水利投入占GDP的比重不高,还存在较大的投入空间。

从下图可以看出,水利投入占GDP的比重从2002年的0.6%持续下降到2008年的不足0.4%,2009年比重有所增加,到2010年也只有0.58%。

2.2 投资来源多渠道,政府投资为主要来源

水利投资资金来源主要包括预算内的财政资金、水利建设基金、银行贷款、从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设(周学文,2011)。水利投资多渠道为水利建设提供资金保障,其中政府投资是水利投资的主要资金来源。

我国水利投资来源中政府投资的比重一般为50%,而世界上大多数国家的水利融资结构中政府投资占70%左右,即使在市场化程度最高的美国,水利投资也主要是依靠政府部门的资金支持。

2.3 公共财政支出比例低

公共财政是水利建设和发展的主要支撑力。虽然我国水利事业在财政的支持下取得很大成绩,但是以往公共财政对水利的支持力度同发达国家相比较仍然偏低。水利财政支出占公共财政总支出的比重持续低迷,绝大多数时期都在5%以下。近几年水利支出比重甚至降至2%左右,2008—2011年10月份比例分别为1.77%、1.99%、2.06%和2.08%。由此可见,公共财政对水利的支持力度显然是不够的。

3 地方政府投资水利存在的问题

3.1 地方水利投入不足,欠账严重

近年来，我国自然灾害不断、洪涝频发,水利设施抗灾能力低下,暴露出近几十年我国水利投入不足问题。水利建设投资大、周期长、见效慢,具有很强的公益性和基础性,难以吸引私人资本,主要依赖政府对水利建设的重视程度和投资规模。而现行的财政体制使得地方政府追求政绩和地方利益,对经营性弱的水利项目投入力度低,导致地方水利投入不足、欠账严重。

长期以来,有限的国家和地方财政投入多集中于大型水利工程,而对于小型农田水利工程投入甚少,建设标准低,疏于维修养护,功能衰退,导致农田水利的“最后一千米”成为水利基础设施最薄弱的环节。

3.2 水利投资效率低,制约水利发展

3.2.1 财政支持力度低,水利资金落实困难

分税制改革以来,财权上收和事权的逐级下放,使得地方政府的财政压力加剧。而现行的转移支付体制无法弥补地方政府的财政缺口,造成地方政府在公共服务的提供上存在缺失、质量低下和责任转嫁等问题。目前高强度水利投入的要求使得原本财政紧张的地方政府更是捉襟见肘,地方政府如何能确保资金的有效落实仍然存在很大问题。

“从土地出让收益中提出10%用于农田水利建设”是2011年中央一号文件中“含金量”最大的一项政策。但是该政策在具体落实上难度很大,存在以下问题：①土地出让收入不高的市县级政府,无法满足农田水利的投资需求,还需要省级和国家层面的调配。②相关细则出台不久,土地出让成本界定不清楚,土地出让收益目前无法估算。③由于土地出让收入是本级政府收、本级政府用,对使用土地出让收入进行监督和规范比较困难。

3.2.2 地方政府配套资金短缺,无法足额到位

当前,在中央资金高强度投入的水利投资中,地方政府所面临的最突出的问题是配套资金不足。首先,基层地方政府配套经费困难,财政压力大。县级政府配套资金的落实难度大,筹资工作往往捉襟见肘。其次,“空配”现象时常发生,资金无法足额到位。地方政府为拿到项目,先向中央承诺拨付配套资金,等项目审批成功后,地方政府的配套资金却不见踪影。最后,存在“一刀切”问题,地区间水利发展不平衡。对于财力薄弱的地区,地方政府无法达到匹配要求,相比之下这类地区的水利投资规模减少,发展更加滞后。

3.2.3 挤占挪用资金现象严重,制约水利发展

国家审计署于2010年11月至2011年2月公布：我国有高达2.09亿元农田水利项目资金被用于出借、偿还试行贷款和弥补办公经费不足等。水利资金被挤占、挪用的现象十分严重,资金的使用不能到位,严重影响了资金效益的发挥。主管部门擅自调剂使用专项资金,将水利专项资金挪用于归还借款,事业费支出、非生产性购置和消费性支出。

3.3 地方政府水利投资决策不科学

3.3.1 水利建设投资盲目,无科学规划

水利建设投资是上级无偿拨款,一些地方政府为了赶时间、争投资,盲目立项、仓促上报,不仅项目缺乏科学的评价依据和可行性分析,甚至连拨款后资金如何使用都没有明确方案。水利建设资金来源过度分散在各个部门,缺乏统一规划和协调,投入资金无法整合使用。部门之间缺乏沟通,局部利益往往制约了整体决策的制定。尤其是地方财政部门的支出压力同水利部门对公共财政的依赖程度之间存在矛盾,更需要科学地、全局性地制订规划。

3.3.2 质量意识薄弱,质量管理存在问题

地方投资主体的质量意识仍然薄弱,经常有“烂尾工程”、“半拉子工程”发生。一些水利建设项目在资金不到位、前期工作不充分、设计安排不合理的条件下仓促上马,工程质量“先天不足”。建设过程中偷工减料、粗制滥造,存在质量隐患。监管体系不健全、质量检验不严格使得水利工程质量的最后一道防线也岌岌可危。

3.3.3 地方政府重形象工程,轻民生水利

地方政府为了在以GDP为核心的政绩考核中赢得筹码,更愿意投资经营性和营利性强的项目,而忽视与公众利益切实相关的项目。地方政府大搞“政绩工程”、“形象工程”的现象频出,这部分工程资金的大笔投入使得财政资金并没有用到刀刃上。关乎民生的水利项目绝大多数都是非营利性的,一直得不到地方政府的重视。