重大环境决策社会稳定风险评估法律制度建构

徐长民　陈剑

[摘 要]我国已进入各种社会矛盾凸显的时期，做好维稳工作成为关注的热点。环境问题是关系到广大公众的利益和神经，建构环境决策社会稳定风险评估法律制度尤为显得重要和必须。环境决策的各个环节少不了公众的参与，也建立了公众参与的多种途径。以独立第三方机构为评估主体，加上一系列的法定程序和相应的问责制度建构法律制度。

[关键词]环境决策 社会稳定风险 风险评估 公众参与

一、社会稳定风险及其评估

当前的中国处于一个社会转型时期，各种社会矛盾错综复杂，在极力倡导和谐社会的政策引导下，社会稳定是各级政府最担心，不得不优先考虑的风险。特别是在涉及利益广泛极易诱发影响社会稳定的房屋拆迁，重大环境项目，食品安全，致使城乡群体性事件居高不下，极端恶性事件更有增加之势。纵有千般客观理由，权力运行不尽规范往往不是源头就是推手。虽然已经提出“依法治国”“法治政府”“依法行政”等口号，一些地方和部门盲目决策、草率决策乃至利益驱动下的“恶意决策”问题依然突出。

二、重大环境决策社会稳定风险评估制度具体建构

1.由第三方独立机构作为评估主体

环境决策领域的特殊性，其带来的社会稳定风险所波及的地域范围和公众范围，是很难在短时间内得到控制和防范的。决策主体对其决策的盲目自信，在社会稳定风险评估制度必须引入第三方独立机构作为评估主体。在公共政策评估研究领域，有学者认为，独立第三方评估主体“是指由政策制定者与执行者以外的人员进行的正式评估，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织、中介组织、舆论界、社会组织和公众特别是利益相关者等多种评估主体。”有学者虽赞成独立第三方评估主体是政策制定者与执行者以外的人员，但对独立第三方评估的主体范围界定为“受行政机构委托的研究机构及专家进行的评估，由投资或立法机构、中介机构组织所进行的评估。”这实际上涉及到对第三方范围理解的差异。第三方独立机构的组成应该包括以下人群：

（1）专家。现代社会条件下的科学技术与专业分工的限制，我们相信并依赖着专家做出的决定。德国著名社会学家乌尔里希·贝克的现代社会即为“风险社会”的断言，不仅有力地解释了现代社会为何从“财富分配”转向了“风险分配”，同样也隐含了社会稳定风险评估为何需要依赖于专家。这主要取决于：一是某种环境决策是否合理可行，是否存在影响社会稳定的因素，必须基于科学证据来证明，而这需要大量科学专家的努力；二是人们对社会稳定风险认知存有差异，也就是说，不同主体之间对风险的接受度不同，需要专家的评估意见作出裁决；三是由于食品风险知识与信息逐渐的专业化，也需要专家的评估意见，以防止食品风险管理部门滥用行政裁量权。

（2）利益相关公众。环境项目的决策和实施直接影响的是具有直接利害关系的公众，例如内陆核电项目的决策和建设会给周边一定距离的公众产生什么样的不良后果，作为其中的一员，相关的公众必须知晓并且参与到社会稳定风险评估的架构中的。

（3）决策的制定方。决策的制定方熟悉和掌握环境决策的重要信息，他的参与能使得各方了解政府出台政策的目的和初衷，对于环境决策的实施和风险评估的信息得以公开，各方沟通和协调得以畅通。

2.具体内容的构建

（1）合法性评估。主要测评重大事项的制定和出台是否符合党和国家大政方针，是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充足的政策、法律依据；是否符合经济社会发展规律；所涉及的利益调整、利益调节对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法。

（2）合理性评估。主要测评重大事项的制定和出台是否坚持以人为本，是否符合大多数群众的利益；是否超越绝大多数群众的承受能力；是否得到绝大多数群众的理解和支持，是否兼顾人民群众的现实利益和长远利益，看社会各界、广大人民群众反应如何。

（3）可行性评估。主要审查是否征求了广大群众的意见，并组织开展前期宣传解释工作；是否符合本地经济社会发展总体水平；是否体现相关政策的连续性和严密性；出台时机是否成熟；实施方案是否周密、完善、具体、可操作。

（4）可控性评估。主要分析评估是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题；是否存在其他影响社会稳定的隐患；是否有相应的预测预警措施和应急处置预案；是否有化解不稳定因素的对策措施。

3.社会稳定风险评估的问责

为保证重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估不“走过场”，必须重视社会稳定风险评估领域的问责制。这种问责应当建立在明确决策与评估的职责划分的基础上。凡是风险评估没有发现问题，待重大政策决策和建设项目执行以后导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，进行社会稳定风险评估的主体及其责任人应当被追究责任；凡是风险评估发现并如实提出了问题，却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，则应加大力度追究决策者的责任，并对进行社会稳定风险评估的主体予以表彰和奖励。

参考文献：

[1]程祥国，李志.刍议第三方政策评估对我国的启示.行政与法，2006年第3期

[2]魏淑艳，刘振军.我国公共政策评估方式分析.东北大学学报，2003年第6期

[3]童星.公共政策的社会稳定风险评估.学习与实践，2010年第9期，第118页

作者简介： 徐长民（1988—），宁波大学法学院11级法学法律硕士研究生；陈剑（1989—），宁波大学法学院11级民商法研究生。