北京暴雨灾害的管理反思

民生民意

规划应该立千年大计，建设可以由几代人去实现。彻底解决暴雨灾害和水资源严重短缺难题，远比北京是不是一个“世界城市”来得重要

北京“7·21”特大暴雨灾害的发生，向全国各级政府城乡建设与管理的决策者和执行者发出了“警示”：敬畏大自然，提升公共管理水平，在学习与借鉴中科学行政。

综合运用战略思维与系统思想，构建城市战略管理体系

北京“7·21”特大暴雨向全国城乡建设与管理的决策者和执行者发出了“管理警示”。第一，“管理”意味着“计划、组织、领导和控制”，四个环节缺一不可；计划不周全，组织、领导不力，忽视过程控制，势必因管理不善而造成生命和财产损失。第二，公共部门需要战略管理。一个地区或城市的经济和社会发展战略规划，绝不是有些人认为的“规划，规划，办公室搞搞，墙上挂挂”之类可有可无、可轻可重的东西，绝不能被当作是应付上级和社会公众的一纸“文稿”。战略规划的制定要慎重，一旦制定和颁布，就要遵照执行，在执行中评估与完善。第三，发展需要管理，要讲战略性和系统性。有专家指出，科学发展观中蕴含着战略思维与系统思想，各级领导干部都应该在工作中“综合运用战略思维与系统思想”，在工作中坚持五项原则——战略导向原则、整体推进原则、纵向联动原则、横向协作原则和竞争发展原则，即从战略高度认识事物、规划工作，以系统优化和整体推进为导向，协调指挥，有效执行，纵向联合行动，横向协同作业，在激烈的竞争中实现科学发展。

城市的发展，既要根据国家战略制定城市发展战略规划，又要充分考虑各方面工作的系统性。实践中，应该尽可能规避和解决领导者“拍脑袋”决策、干部任期制导致的短期行为、部门利益最大化、工作条块分割、有规划无落实等不符合战略管理要求的问题。

把地下排水系统的规划、设计和建设作为城市中长期发展的重点工作

北京“7·21”特大灾害提出了“学习警示”：向古人学习，向先进国家学习。北京“7·21”特大暴雨发生时，有记者和摄影师相约拍摄“水漫紫禁城”的影像，结果大失所望。当天21时许拍摄的故宫午门照片显示，地面上竟然“没有积水痕迹”。偌大的故宫，几乎没有一处积水。位于暴雨中心的北海团城，也无一例积水报告；这两处与环路和主要支路大量积水形成鲜明对照。

故宫和北海团城的排雨水工程服役已近600年，一定迎接过比“61年一遇”还猛烈的大暴雨的考验。这两处古代工程，一砖一石，一树一木，一涵一洞一井，处处充满智慧。北海团城，整体地势较高，种植古树，古树周围分布水眼，水眼下部建竖井，竖井与竖井之间涵洞相连。多余的雨水到涵洞被储存起来，形成一条地下“暗河”。紫禁城建有明暗两套排水系统。明排水系统，通过铺地做出泛水，经由各种排水口、吐水嘴排到周边河中；暗排水系统，由地下排水道将水排到河里，即内外金水河。

发达国家的排水工程有不少经验可以借鉴。日本东京建有世界上最先进的被称为“地下神殿”的下水道排水系统。由一连串混凝土立坑构成，地下河深达60米。下水道内安装多个1.4万马力的水泵，每秒钟可以疏通200立方米的地下水，排泄到附近河流然后流入大海。法国巴黎的下水道是座博物馆，每年有10多万人参观。其下水道位于地面以下50米，四壁整洁，管道通畅，纵横交错，密如蛛网。排水道宽达3米，两旁还有约1米宽的检修便道。德国汉堡建有容量很大的地下蓄水库，在雨季可以发挥强大的雨水容纳作用，在非雨季可以提取地下库水供地面使用，有效实现雨水的合理回收和利用。在新加坡的一个商业中心，可以看到一个大大的“碗”在收集雨水，流入地下城的河流中储备利用。

在国务院批复的《北京市城市总体规划（2004-2020）》中明确提出，中心城区“按不低于200年一遇洪水标准设防”；新城“按50-100年一遇洪水标准设防”。这里有两个问题：一是规划中可能对类似“7·21”重灾区房山区等农村地区的重视不够，没有考虑设防或标准太低。无论城区还是乡镇，人民的生命和财产具有同等重要的价值。二是城区“200年一遇”和新城按“50-100年一遇”的标准偏低。地下设施建设不同于地上建筑，应该达到“500-1000年一遇”的标准，至少不应该低于紫禁城和北海团城的防护能力。规划应该立千年大计，建设可以由几代人去实现。

在“十二五”和“十三五”期间，北京市应该协调周边省市，完成地下排水系统工程的规划、设计和启动建设工作，努力达到和超过目前“世界城市”的最高水准。在北京全面建设能够 “排水蓄水，综合利用水资源”的工程，彻底解决暴雨灾害和水资源严重短缺难题，远比北京是不是一个“世界城市”来得重要。

建立和完善城市常住人口避险自救、防灾减灾知识与技能的学习演练机制

让大多数城区和乡镇常住人口懂得如何躲避危险、如何遇险自救，有利于实现防灾减灾目标。将避险自救、救护他人、参与社会抢险救灾活动的知识、技能和能力，纳入青少年教育的必修课，远比被动学习书本文化知识重要，远比参加各类入学升级文化考试重要。不懂得如何保护自己生命和救护他人生命，一旦遇险势必给个人、家庭和社会造成无法弥补的损失。火灾、洪水、地震、病毒和遭遇歹徒袭击等避险、自救和救护的知识和技能，应该让每一位青少年学习掌握。

避险、自救和救护知识和技能学习和能力的培养，有各种各样的模式。但无论哪种模式，实景演练和亲自作业都是必不可少的环节。在国外，笔者曾多次经历火警演练。几乎每个月都会在办公室正常工作时遇到火警铃声突然大作的情景。此时，要求所有人员按照指定路线立刻走楼梯撤离到指定区域等待。大批消防车蜂拥而至，在完成一系列救火作业程序之后，才宣布火警解除。这样的经验值得借鉴，各部门应当定期开展遇险自救和救护演习。

创新社会管理方式，鼓励和支持社会力量参与抢险救援和赈济灾民活动

北京“7·21”特大暴雨灾害发生之后，许多个人和非政府组织主动向遇险人员伸出援助之手，积极投身到了抢险救灾队伍之中。许多私家车主自愿组织起来到首都机场接送客人回家，有人甚至把素不相识的客人安排在自己家里或办公室过夜。有150多位农民工，在“7·21”暴雨中冒着生命危险从积水严重的京港澳高速南岗洼路段救出上百名乘客。7月30日，央视知名主持人崔永元花费近1.5万元，和著名歌手韩红等人设宴款待参加救援的农民工表达敬意和感谢。

在新的时代背景下，创新社会组织与管理方式，大力鼓励、支持民间人士和非政府组织参与抢险救援、赈济灾民、服务社会等公益事业，有利于促进第三部门发展，为社会人士和公益组织实现个人价值与组织使命，开辟更为广阔的空间，创造更为便利的条件。

（作者为北京师范大学管理学院教授、博导）

责编/徐艳红美编/石玉