新预算法需设三道防火墙

王雍君

公民需要大声地设问：他们的钱包会安全吗？公款会得到妥善管理吗？新《预算法》能实现他们长久以来的期待吗

自1995年开始实施的现行《预算法》已有18年没有修订了。在此期间，经济的快速增长带来了政府财政收支的更快增长，以致五级政府的财政身价（公共支出规模）暴涨了40多倍，财政上的“穷政府”变成名副其实的“富政府”。但许多公民注意到，政府管好纳税人钱包的能力，与其获取收入和开支公款的能力很不相称。各种形式的浪费性支出行为，挪用和滥用公款，滥设公共账户（包括“小金库”和“财政专户”）处置公款，利用拨款的权力谋私，以及基于部门利益制定与解释法律法规的现象，都不同程度地存在。为此，公民通过各种方式表达对公款管理的不信任和质疑，包括要求公开“三公消费”等敏感信息。但时至今日，透明度的范围和程度依然相当有限。

种种迹象表明，现行《预算法》已经不能为安全和妥善管理纳税人钱包提供可靠的保障。公民期待一部更好的《预算法》来保护公款的安全并确保其得到妥善管理。推论起来，全体公民的核心利益大概莫过于“钱包”的安全与妥善管理。这在政治上同样具有持久的重要性，因为关系到执政党的执政能力与执政合法性，也与各级政府的施政能力密切相关。

这一切都高度依赖于三道关键的公共财政防火墙机制，能否被牢固地嵌入新《预算法》中。修订涉及许多条款，鉴于超出想象的复杂性，瑕疵在所难免。但无论如何，新《预算法》的灵魂和基石必须清晰而牢固，这就是必须有相关条款来强有力地支持防火墙机制的设计。在我看来，其他方面相对来说没那么重要，但防火墙问题非同小可。如果这些机制的漏洞太大，必定造成反复出现的重大负面后果，因此绝不可掉以轻心。

第一道是立法机关代表公民对行政部门获取收入和开支公款的法定授权。这是最根本的东西。很多人不清楚，在公共财政领域，公民的基本知情权首先是通过法定授权确立的。人类社会发展到今天，全世界的公民在了解他们为何应该向政府缴款或纳税，以及政府是否将公款用于法定目的和意图方面，应该享有大致相同的权力，中国公民当然不应例外。预算授权还是约束预算过程中过度行政裁量、避免公款滥用的利器。对立法机关和公民而言，法定授权原则和程序的确立意味着：“所有公款的来源、使用和处置，我们不仅知道了，而且经过了审查和批准，我们有能力全程追踪和监控。”

第二道防火墙是针对国库单一账户（TSA）的“两个直达”。TSA设于央行，相当于每级政府在央行中都只有唯一的一本“财政存折”，所有公款都存放在这个账户，并唯一地经由这个账户流进流出。两个核心元素是：所有缴款人对政府所有财政缴款都直达TSA，所有公款都经由TSA流向政府的供应商或收款人。为此，除非经国库授权或法律另有规定，否则不得在商业银行开户账户处置公款。对立法机关和公民而言，针对TSA的两个直达意味着：“纳税人的钱全部放在央行的一本‘存折里，这样最安全也最容易监管，透明度也最高”。

第三道防火墙是公款的收付应处在立法机关的监控之下。在实务上，这要求国库部门（现行体制中包括财政国库和央行国库）定期（最好按月、按旬或按周）向立法机关报告TSA和其他账户上的资金流入或流出情况。对立法机关和公民而言，这一机制意味着：“我们知道并且掌管着纳税人钱包中的资金流进与流出。”

仔细解读《预算法》修正草案不难发现，距离嵌入以上三道关键防火墙机制仍有相当距离。许多相关条款构造的规则、程序和机制，对于防火墙机制而言非常不充分，力度远远不够，甚至不协调、不一致，有些直接或间接相抵触。在这种情况下，公民需要大声地设问：他们的钱包会安全吗？公款会得到妥善管理吗？新《预算法》能实现他们长久以来的期待吗？

（作者为中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任、教授）