善治理论3.0版

燕继荣

国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平。就国家这样的共同体来说，实现善治的关键在于处理国家（政府）与社会的关系

人们习惯于使用GDP等经济指标来衡量社会发展程度，而这些指标主要反映了一个国家一定时期内的生产水平，不能说明一个国家的治理水平，更不能说明一个国家国民生活的幸福程度。社会的发展和进步应体现在“质”和“量”两个方面。研究表明，自由、民主、平等等公民权利和社会权利能够在多大程度上得到保障和实施，在很大程度上反映着一国国民的生活状况和生存状态，而国家与社会的关系在很大程度上反映着一个国家的治理水平。

国家与社会的关系反映着社会结构功能的分殊程度，因此也反映着社会现代化的水平。从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下四种类型：强国家-强社会、强国家-弱社会、弱国家-强社会、弱国家-弱社会。其中，“强国家-强社会”自然是一种理想的模式。这种模式意味着：第一，国家对外实力强大，维护国家主权与尊严不受侵害，对内管理有效，提供高质量的公共服务和社会保障；第二，公民生活富裕，社会高度自治，民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自立性、自主性和自助性；第三，在公共事务的管理中，国家权力机关——政府——政党组织、社区和社团组织所构成的“社会”大体上各守本位，各司其职，形成良性互动关系，彼此分工协作。从现实的角度看，各个国家由于社会历史条件、发展路径和发展程度不一，因此，其国家与社会关系的现实状况也不大相同。有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家取代社会的极权主义特征，有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家包办社会的全能主义特征，而有些国家在某一时期或某些方面又呈现出社会集团和社会族群力量挟制国家的法团主义特征。

国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平。就国家这样的共同体来说，实现善治的关键在于处理国家（政府）与社会的关系。从思想和实践的演进历史来看，由于有关善治的思考先后围绕三个侧重点而展开，于是，便形成了善治的三代理论。

以“政府治理”为核心的理论算是善治理论1.0版。传统国家理论、政府理论、权力政治理论基本都属于这一代理论的衍生版。它们都强调政府是公共管理的主体，甚至把公共管理定义为政府管理，因此，“善治”被理解为政府良政的结果。于是，打造良性政府，实现对社会的有效管理或管控，被视为第一代善治理论的追求目标。

以“社会治理”为核心的理论堪称善治理论2.0版。现代公民自治理论尤其是上世纪80年代以来学术界有关公民社会的理论、权利政治理论等，属于这一代理论的主要代表。它们强调社会组织乃至公民个体才是公共管理，尤其是地方、区域或基层公共事务管理的主体，并且把“社会管理”的概念纳入公共管理的范畴，把“善治”主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治，因此，建设公民社会，实现社会自治，至少是基层自治，应该是第二代善治理论所倡导的核心思想。

善治理论3.0版的主要代表是“公共治理”或“协同治理”理论。上个世纪80年代以来学界所提出的“多元共治”、“复合治理”、“多中心治理”等概念可以看作是这一代理论的产物。从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”是善治思考的终点，由它所能引出的积极的政策性结论是：要实现善治，必须保持权力和权利的协调性，政府与社会的合作，让所有利益相关者共同参与、共管共治，以实现公共选择和公共博弈的有效性，政府与民间的互动性。

3.0版本的善治理论强调“公共事务公共管理”，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为“善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担、利益分享、权力协同是第三代治理理论的主要诉求。

（作者为北京大学政府管理学院教授、博导）