加大公路建设投融资的几点建议

吕广亮

[摘要]自开改开放以来，我国公路建设领域在投融资体制的改革上进行了大量探索与实践，并取得了令世人瞩目的成绩。本文以我国公路投融资体制变化为基础，分析了我国上世纪八十年代以来公路建设投融资体制改革取得的成就及存在的问题，对今后如何做好公路建设的资金筹措提出了几点建议。

[关键词]公路建设 投资 融资

资金是公路发展的主要问题之一，曾经成为影响我国公路发展的制约因素。改革开放以来，正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律，使我国公路建设得到快速发展，服务于经济社会发展的能力大幅提升。截止2011年底全国公路网总里程达到410.6万公里，高速公路发展到8.49万公里，“五纵七横”12条国道主干线全部建成，西部开发8条省际通道基本贯通。一方面，完成“十二五”公路发展目标，任务非常艰巨，仍需继续推动公路建设投融资体制改革，筹集更多的资金；另一方面，伴随公路快速发展，引发了一些问题亟待解决。

一、我国公路建设投融资体制改革回顾

1949年，新中国成立初期，中央政府负责国家干线公路的建设，各地方政府负责管辖范围内的公路的投资和修建。1958年后，中央政府把除国防公路外其它公路的建设权、管理权全部下放地方。之后20多年，由于公路建设投资主体单是政府，受到建设资金不足的制约，公路建设进展缓慢，而且还滞后于国民经济发展，公路供需之间的矛盾日益突出：一方面，资金的短缺制约了公路建设发展；另一方面，国民经济的发展又迫切需要公路给予基本的保障与支撑，特别是长期以来公路建设的滞后发展，导致社会积蓄了巨大的需求，最终成为影响国民经济发展的瓶颈。

改革开放后，各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置，开始了公路建设资金筹措政策改革。1984年国务院第54次常务会议，出台了“贷款修路、收费还贷”政策。这个政策的出台为以后几十年我国公路建设和养护的快速发展，从政策和资金上创造了有利条件，打下了良好基础。

1997年《中华人民共和国公路法》规定了资金的筹集主体和筹集方式：筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。依照本法规定出让公路收费权的收入必须用于公路建设。向企业和个人集资建设公路，必须根据需要与可能，坚持自愿原则，不得强行摊派，并符合国务院的有关规定。公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。

2007年出台的《收费公路权益转让办法》，对收费公路权益转让的“条件”、“转让程序”、“转让收入使用管理”、“转让后续管理及收回”等做出明确的规定，以法律形式对国内外各种经济组织投资的收费公路、政府还贷公路以及公路收费权转让筹措资金等都做出了明确规定。

这些政策的出台，打破了单纯依靠政府投资发展公路的体制机制束缚，较好地缓解了公路建设资金短缺的难题，逐步形成了“国家投资、地方集资、社会融资、利用外资”的公路建设投融资模式，公路建设资金筹措呈现“投资主体多元化，投资渠道多源化，筹资方式多样化”格局。极大地加快了我国公路建设和发展。

二、存在问题

1.依然存在建设资金短缺问题

尽管我国公路建设已经取得巨大的成就，但是我们面临的任务仍然繁重和艰巨。根据2005年1月国务院审议通过的《国家高速公路网规划》，我国将用30年时间完成8.5万公里国家高速公路网建设。结合各省高速公路建设发展规划，高速公路实际规划里程将超过12万公里。“十二五”期间，仅河北省交通基础设施建设计划投资3252亿元，其中公路投资2650亿元，2015年底，高速公路通车里程将达到6762公里。由河北省计划投资来看，我国公路建设资金问题仍是现在及以后面临的重要问题。

2.融资结构不合理，过度依赖信贷资金

作为国家基础设施，由于公路收益较为稳定、抗风险能力强等优势，对于银行业具有较强的吸引力。据统计，2011年全国完成公路建设投资12596.36亿元，其中全年公路建设到位资金10648.94亿元，与投资完成额相比，资金到位率为84.5%。到位资金中，上年末结余资金占2.3%，国家预算内资金170.38亿元，占1.6%，车购税1980.7亿元，占18.6%，国内贷款3780.37亿元，占35.5%，利用外资53.24亿元，占0.5%，地方自筹3354.4亿元，占31.5%，企事业单位资金占7.9%，其他资金占2.1%。可见，国家预算内资金加车船购置税这两项中央直接投资占到20.2%；地方自筹公路建设资金占31.5%，其中的大部分也来自于银行贷款，国内贷款融资占35.5%，两项加起来，银行贷款总额占公路基础设施总投资的60%左右。

3.收费公路引发争议

“贷款修路、收费还贷”是我国公路基础设施建设投融资政策的重要组成部分，是交通基础设施建设领域的政策创新。随着我国公路交通进程的不断推进，特别是高速公路网络的形成，收费公路政策在做出了历史性贡献，同时，也引发了一些问题，收费公路结构不合理的问题日渐突出（在全国收费公路总里程中，二级收费公路里程和收费站均占收费公路总量的60%左右）。由此引发的社会争议的问题主要集中在收费标准过高、收费站点过多，增加了运输成本等方面。

三、几点建议

1.继续坚持收费公路政策

1984年国务院出台“贷款修路、收费还贷”的以来，我国公路建设快速发展。现有公路网中95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是依靠收费公路集资建设的。尽管人们对收费公路颇有非议，但不可否认，如果没有收费公路政策，我国二级以上高等级公路将比现在减少三分之二以上规模，7.4万公里高速公路网的形成至少要推迟15年以上，公路交通对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约也不会得到有效的缓解。国际社会普遍认为，中国成功的运用收费公路政策缓解了资金短缺约束、加快改善了公路交通基础设施状况。目前，我国公路交通事业仍处于大建设、大发展阶段，高速公路网的完善正处于关键时期。研究表明，据我国经济社会发展的现有条件，在一定时期内，收费公路政策仍将是我国筹集公路基础设施建设资金重要的政策。

2.进一步拓展资金渠道

一方面，公路建设本身需要大量资金。特别是高速公路具有省油、省时的特点，是一种具有自然垄断属性的准公共产品，适合引入社会资本，进行市场化运作。别一方面，国内机构投资者对高速公路有较大的投资需求。高速公路具有投资规模大、回收期长但收益相对稳定的基本特征与保险（特别是寿险）、社保、邮政储蓄等负债期较长的大型机构投资者的投资需求相匹配。有关研究表明，根据当前存量资产计算，如果按社保基金的10%，保险资金的5%配置，会给公路基础设施带来超过2000亿元的资金。再一方面，国内民营资本存量已相当可观，并在近10年来的公路建设领域取得了很好的效果。所以，在今后的公路建设中，应不断发掘新的资金来源，并制定政策，采取确实有效可行的措施，全方面、多层面的畅通社会资金进入公路建设的渠道。

3.继续加大普通公路建设财政资金投入

首先，中央应继续加大资金支持力度，进行农村公路建设，提高补助标准；地方各级政府也要加大对农村公路建设的支出。“十一五”期间，中央对农村公路建设投入资金达1978亿元，年均递增30%。地方各级政府对农村公路建设的投入不断提高，五年间全社会共计完成投资9500亿元，新改建农村公路186.8万公里，其中新增农村公路52.7万公里，农村公路总里程达到345万公里。

其次，加大二级以下公路投资力度。尤其是根据国家“逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案”要求：从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步取消政府还贷二级公路收费，使全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60%。各地方要以此为契机，利用中央财政给予的支持政策，整合现有资源，研究解决普通公路建设发展，特别是二级公路发展问题。

四、结束语

总之，在今后的公路交通建设中，仍应继续坚持筹融资主体多元化，充分调动各方面的积极性；坚持融资渠道拓宽化，充分利用政府财政性资金、金融信贷资金和社会民间资本；坚持筹融资形式多样化，巩固和完善政府资金投入和政策支持措施，搭建新的融资平台；坚持筹融资结构合理化，努力扩大资本性资金所占比例。为我国高速公路建设实现跨越式发展，提供进一步可靠的资金保障。

参考文献：

[1]周国光等.中国公路投融资体制改革探索.经济问题探索，2009年6期

[2]1997年《中华人民共和国公路法》

[3]《2011年公路水路交通运输行业发展统计公报》