旅游业向民资开放重在产权激励

裴钰

旅游产业改革的重心并非管理体制改革，而是产权改革。旅游产业振兴的根本并非经营权的开放，而是产权激励。

6月29日，国家旅游局公布了《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》（下称“《意见》”），宣布旅游业“向民间资本全方位开放”，这是改革开放三十年来第一次，标志着中国旅游产业进入“自由化”的市场经济新阶段，验证了笔者2011年作出的“中国旅游有望提前实现贸易自由化”的预判。

《意见》体现着国家旅游发展战略正在发生重大转折，即产业改革由增量改革转变为存量改革，政府行政部门的工作从以政策优惠为主转变为以健全市场体制为主。1976—2006年旅游业改革的本质是增量改革，产业发展模式是粗放地投入大量不可再生的自然、文化、环境等资源，结果是投入太大，成本太高，不可持续。

到2008年年底，4万亿刺激政策出台后，旅游业被赋予“刺激内需”使命，2009年出台《国务院关于进一步加快发展旅游业的意见》，旅游市场一度兴旺，但行业繁荣很快就被2010年二季度的恶性通胀所吞噬。2010年《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》出台，其中规定“鼓励民间资本参与发展文化、旅游和体育产业”，但是缺乏细则，民资疑心重重。2011年下半年旅游市场陷入严重萧条。

此次《意见》的亮点有四：一、改革开放以来，第一次明确自由准入、自由竞争，“清理限制跨区域旅游经营的地方保护壁垒”，民企和国企开始享有同等待遇，并鼓励民间资本投资车船旅游业、旅游装备和用品制造业，此举将对旅游企业IPO有重大利好。

二、支持民资参与国企改制。《意见》规定：“鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有旅游企业的改制重组。”除了个别央企和地方大型国企之外，绝大多数的旅游国企实为中小企业，民资大举并购旅游国企在部分省市实际上已普遍开展。

三、旅游土地“松绑”和市场化。《意见》规定：“积极协调有关部门，加大对民间旅游投资的土地保障力度……要统筹考虑旅游项目用地需求，合理安排用地指标。”这是旅游地产开发重大利好的政策信号。同时，由于旅游局的自我定位是“积极协调”，所以，企业应结合不同地区特性，审慎地进行差异化分析。

四、为民资护航。《意见》规定：“为民间旅游资本健康发展营造良好的舆论氛围和社会环境。”产业自由化改革必然引发行业利益的重新洗牌，《意见》对民资护航，意义非常深远。

但是，《意见》令人遗憾地“回避”了产权问题，《意见》规定：“对于民间资本独立或参与建设形成的旅游景区，切实保障其经营管理权益。”但仅仅保障经营管理权益，是远远不够的。

党的十七届六中全会严格界别“文化产业供给（市场属性）”和“公共文化服务供给（公益属性）”，产业的归市场，服务的归公益，显然，旅游景区归市场，自然文化保护区归公益。因此，民资独资或控股的旅游景区，其私有使用权、收入的私享权、自由转让权应该明确落实到个人，并得到明文保障。对那些不以保护为第一目的，稀缺性不强和省级及其以下的旅游景区，政府应该鼓励实施整体出让或转让。

旅游产业改革的重心并非管理体制改革，而是产权改革。旅游产业振兴的根本并非经营权的开放，而是产权激励。旅游业向民资全面开放，就是坚定不移地进行产权激励。笔者相信，产权改革将很快启动，旅游产业亦将走上健康的可持续发展之路。