对资产与经费统筹管理的对策研究

李洁　朱文

【摘 要】 军队资产是军费的转化形式，经费是资产的价值表现。资产管理与经费管理均是军队财务管理的重要内容，两者理应有机结合。自2000年以来，中央军委下发了《中国人民解放军国有资产管理暂行规定》等多个文件，强调要加强军队经费与资产的统筹管理，为实现军队资产与经费管理相互衔接提供了政策依据。文章围绕军队资产与经费统筹管理，论述了军队经费资产管理的现状、资产与经费统筹管理存在的问题、构建模式和需要注意的问题等。

【关键词】 资产； 经费； 统筹管理； 预算制度

资产与经费统筹管理就是以实物资产存量和经费需求流量为对象，将单位资产、经费捆在一起统筹安排，同步编制年度预算，在对资产实行预算管理的同时，使之与经费预算管理结合起来的管理机制。经费与资产是军事资源配置中的两种表现形式，关系密切。从军事资源配置效率角度来看，军事经费与军事资产有效关联并达到高效转化是确保军事资源高效配置和运行的关键途径。我军目前在军事资源配置方面还存在着军事资产闲置、军费浪费等问题，究其原因在于人为地割裂了军事资产与军事经费的内在联系，两者不能高效转化。因此，只有通过有效的制度和手段，将军事资产与军事经费统筹管理，才能进一步提高军事资源配置效率，促进军队现代化建设。

一、军队经费资产管理的现状分析

一方面，我军经过60多年的建设和发展，已经积累了一笔规模庞大的存量资产，经过近几年的财产清查、计价核算、产权登记等工作，各单位基本都建立了资产账。多数单位的资产账是清楚的，但由于受军队资产数量庞大、种类繁多、管理手段相对滞后等因素影响，目前大多数单位都不同程度地存在账实不符、底数不清的情况。有的单位计价核算落实不好，有物无账、有账无物、账物不符的现象比较突出，存在管理“盲区”；有的由于对已有资产底数不清，明明有存量资产可用，却追着向上级申领或自己花钱购买；有的对资产变更、转移等情况反映不及时，统计数与实有数出入较大，事业部门与财务部门的双向监管存在“空档”，导致资产失控、失管的现象时有发生，资产存量逐年缩水等等。

另一方面，目前我军资产管理采取的是集中管理与分散管理相结合的管理模式。有的是以部（处）为单位进行集中管理，有的是以处（科、股）为单位进行分散管理。由于受局部利益等因素影响，各部（处、科、股）之间缺乏统一的协调，一些单项价值较高而利用率较低的设备在一定范围、一定时间内重复购置，致使部分资产功能闲置过剩。从宏观上讲，由于缺乏统一的调配机制和管理办法，不同师、旅、团单位之间闲置资产不能实现合理流动，急需物资的旅团单位在大量购置资产，而其他一些单位或部门的类似资产却大量闲置积压，造成存量资产规模偏大、使用率偏低、结构和分布不合理，制约了经费保障效益的发挥。

二、资产与经费统筹管理存在的问题

（一）资产底数掌握不够准确

目前，经过历次财产清查、计价挂账，大多数单位都建立了资产账，但由于资产增减变动申报登记不够严格和及时，导致了资产账面数与实物数不相一致。有的部门对军队资产现有存量的统计调查不够准确，不能查清军队资产的总额、分布、效益等状况，同时也对军队资产的保值和增值掌握不到位，不能为预算制定提供一个合理的基数。截至目前，军队存量资产底数到底有多少，仍然是一个未知数。如果不清楚实物资产底数，没有存量资产的实物结构数据，就无法知道军队资产的维修保养经费到底需要多少和重置同样军队资产所需要的经费数据，无法确定应该新增多少资产才能满足部队建设的需要，更谈不上调整优化存量资产的布局结构和评估经费投向投量的科学性。

（二）资产定额和标准不够科学合理

在资产预算管理体系中，科学、合理的部门资产使用定额和标准是确定采购资产的基本依据之一，在经费预算中的资产购置项目，必须依据部门资产使用定额或标准和现有资产及其使用状况判断资产购置是否必要。但现实中有的部门资产使用定额或标准不够科学、合理。部门担负的职责任务、人员编制、工作需要以及社会和公务消费水平等因素综合考虑得不具体，主要包括对资产种类、数量、价值上限、技术及功能要求不够明确。如军队对不同类型单位、部门或不同级别人员应占用的营房面积、建筑标准、装修要求，应配备的办公设备、种类、价值标准、性能要求不明确等，具体、详细的资产配备标准或定额不够科学、合理。

（三）资产预算的编制、执行和执行结果考核体制不完善

军队资产预算实质上是先编制好资产预算，通过预算执行达到落实预算的目的，最后通过预算考核的形式来检验预算的成果。强化资产预算的监管，确保资产预算管理制度的实施，必须从资产预算的编制、执行和执行结果考核三个方面进行。现实中有的单位资产预算编制工作准备不充分，对单位建设需要什么资产、需要多少资产以及资产保障投向、投量的问题不够明确，不能有效防止资产过量投入和资产闲置等问题；对资产管理与预算管理相结合的基础环节不够了解，不能妥善处理好资产存量与经费流向、流量的关系和存量资产与增量预算之间的关系；执行过程中财务部门和事业部门缺乏协调沟通，对资产采购和资金集中支付环节监督不够，资产与经费相互转换过程中出现了失控等现象；资产预算执行考评不能准确测评资产保障水平，分析资产预算编制与执行的差异及原因。

（四）预算外经费未能有效转化

预算外经费是军队单位在国家分配的军费之外，按照国家和军队的有关规定组织的经费，包括总部专项收入、事业有偿服务收入、其他收入和保障、福利性企业收益等五大类。在市场经济条件下，这类军队经费的比重越来越大。但对于预算外收入的使用只要求纳入来年的预算中，在具体使用方向上没有明确，造成了在预算外经费的收支管理方面存在着核算不够规范，隐匿应上交经费；监控不够有力，收支管理较乱；成本性支出审核把关不严，借垫资金较多，影响正常经费周转等问题。在预算外经费转化方面，虽然我军对预算外经费做了比较明确的规定，要求获取的收入纳入预算外经费管理，并且在总部、军区和收益获取单位之间按照一定的比例分配，但也使得有些单位热衷于利用有偿服务的方式取得预算外收入，对军队正常建设产生了不利影响。

（五）对军队经费与军事资产运行没有实行全程监控

长期以来，我军对资产实行无偿的计划调拨，军队实物资产的配置绝大部分是上级供应和本级经费采购而来，大部分单位对钱的管理比较重视，而对物资的管理却不够重视。这种军队经费和军事资产管理的分割，人为割断了二者之间的内在联系，难以对军事资金运行实施全程监控，造成了重钱轻物、重供轻管等现象。针对这个问题，军队财务管理人员在实践中探索出了许多宝贵的管理方法，但这些管理模式主要是针对经费运行提出来的，还没有将管理延伸到军事资产。从军队经费运行的全过程来看，这是不够的，也不全面。

因此，当前迫切需要建立军队经费和资产统筹管理模式，在这种管理模式下，需要军队财务对军队经费和军事资产运行实行全程的、多元的、全方位的综合管理。

三、构建军队资产经费统筹管理模式

面对资产、经费分割管理带来的突出问题，关键要利用特定方式或手段将军事资产与军队经费整合起来，在考虑现有资产存量规模与结构以及消耗的基础上，对现有的经费进行统一筹划与分配，使得经费流向与流量符合军事资产购建的需要。由于军队预算制度是配置军事财力资源的最基本手段，因此统筹管理的核心是将资产、经费一并纳入预算管理。对军队经费与军事资产实行预算管理，并不是要对军队经费和军事资产编制单独的预算，而是在军事资产透明化基础上编制富有效率的军队经费预算，根据军事资产购建的需要，统筹分配与使用军队经费。进一步讲，在编制预算中，由有关业务部门根据实际需要提出资产增减和购建计划，资产主管部门编制资产增量和存量计划表，预算机构以有效控制军事资产规模、优化军事资源配置结构、合理调剂可供资源为目的，结合经费投入规模和事业任务需要进行综合平衡，编制经费资产预算。这样，对资产管理部门来讲，可以通过本级单位预算对各部门所需新增军事资产实施控制、调节，从而优化军事资产配置规模与结构；对于各级党委来讲，可以通过预算计划以及经费使用既把握住军事资产增量的形成，又把握住存量资产的调整使用，从而全面控制军事资产的增量与存量。

（一）准确掌握存量资产底数

由于资产预算的主要目的是优化资产配置结构，因此，必须首先搞清已经形成的存量资产结构，也就是要掌握存量资产的数量、价值、分类、布局、性能状况，以及存量资产与实际需求之间的关系，才能发现存量资产的不足之处，提出有针对性的调整意见并通过资产预算体现出来。通过对军队资产现有存量的统计调查，不仅能够查清军队资产的总额、分布、效益等状况，同时也为军队资产的保值和增值、为预算制定提供一个合理的基数。根据库存物资明细账和固定资产明细账以及相关资料，分部门进行存量资产统计，编制资产明细表，清楚地反映编报单位的资产数量与资产状况，尤其是闲置资产的现状及闲置原因。通过建立存量资产使用状况评价指标体系，判断和评价各单位、部门资产占用的规模是否适度，结构是否合理，为进一步确定资产增量的数量规模提供决策依据。

（二）做好资产经费的动态监控

要对军队资产、经费和预算进行统筹管理，首先要了解军事资产、军队经费的实际情况。然而资产、经费的状况是时时变化的，因此必须对资产、经费的实际情况进行动态监控。监控经费的主要内容包括预算经费和预算外经费。对于预算经费要按照军队关于预算管理的规定严格执行，确保预算经费在拨付、支出、结算等环节有效运行，防止预算经费被挤占、侵占等事件的发生，并且要通过准确的会计核算记录预算经费各时点的增减变化。对于预算外经费，要依据军队有关预算外经费的管理规定严格执行。资产的存量和寿命也要进行实时监控。

（三）确定合理的资产经费消耗标准

军队资产、经费的消耗标准是结合各单位任务、性质和需要，对资产、经费消耗的量化数额。编制科学合理的资产、资金预算关键之一就是要对单位资产、经费真实需求状况有清醒的认识，这有赖于对资产、经费消耗的实际数额进行掌握。关于经费消耗，军队已对绝大部分经费制定了标准，比如人员生活经费的标准、训练经费标准、卫生经费标准等等。现在标准不完善主要集中在行政消耗性支出，由于此类支出一直没有明确的消耗标准，使得支出不断膨胀。这种非事业性的支出扩张使得购建军事资产的经费来源被挤占，从而影响到军事资产规模与结构需求的满足。考虑到行政消耗性支出具有复杂、多变、难控等特征，应制定限额消耗标准，即对于单位行政消耗支出的项目制定出最高消耗数额，实行包干使用、超支不补的管理方式。

（四）建立健全资产计价核算体系

资产经费统筹管理的主要目的就是优化资产配置结构，只有规范健全的资产计价核算体系，才能根据监控动态和消耗标准，为增量资产预算和存量资产调整提供可靠依据。一是计价核算软件要与会计账务系统相互参考并有效衔接。资产预算不仅需要取得静态的存量资产底数，更需要随时监控资产的增减变动情况，掌握资产预算的执行情况并及时修正资产预算。二是建立完善指标分析体系。在掌握各单位、各部门资产数量、构成、分布及历年增减变化情况的基础上，开展资产利用效率、资产配置结构分析工作，对各种资产购建必要性、购建成本准确性作出评估，对预算项目提出准确科学的审查意见。三是建立部门资产购置使用项目库。要记录资产购置和管理使用情况，主要包括购置时间、价值、有关技术参数、大修记录、预计使用年限等基本资料，为资产预算提供依据。

（五）建立完善责权清晰、运转高效的经费、资产预算管理

在目前全军没有专门资产管理机构的情况下，为加强部队国有资产管理工作，强化资产预算管理，可参照地方国有资产管理改革的经验做法，设立专门的资产监督管理机构，增强各级党委首长的国有资产管理意识，加大组织领导力度。办公机构可设在财务部门，与经费预算管理机构并列，重要的国有资产管理活动以国有资产监督管理机构的名义组织实施。随着我军联勤体制逐步实现三军一体化，由联勤系统负责统一管理军队资产条件渐趋成熟，应逐步探索实行资产联勤统一调控管理。各单位只有国有资产使用权，承担保管和维护责任，无权建设、购置、转移或处置国有资产，所有权管理职能由联勤分部统一行使。凡建设、购置、转移或处置资产等事项，所属部队提出意见后均需由联勤系统统一规划、建设、购置、调拨或处理。

（六）规范经费资产预算管理秩序和方法

相对于经费预算而言，资产预算管理的程序和方法一方面依赖于资产计价核算和资产数据库，同时，又与经费预算密不可分。它是由资产管理部门以资产计价核算资料和资产消耗标准为依据，对资产购置经费预算项目与经费预算管理部门实行联合审查，以确定资产购置类项目经费支出的合理性。总体上看，实物资产预算编报程序，各部门要根据年度事业任务、资产家底、固定资产编配要求、周转物资限额等情况进行经费需求测算，编制详细的资产购建计划，资产管理部门在部门预算及经费预算基础上编制实物资产预算，而后结合资产存量及编配限额，控制新增实物资产规模及构成，优化存量资产配置结构，合理调剂待处置资产。

四、实现资产经费统筹管理，必须把握好构建资产预算管理体系中的几个问题

推行资产预算管理，促进军事资源的优化配置，提高军费使用效益，把能够纳入预算管理的资产纳入预算管理，是深化资产经费一体化管理的重要课题。实践过程中，应把握以下问题：

（一）加强资产预算宣传教育，全面提高预算管理思想认识

要加强宣传教育，使各级领导和官兵充分认识到，构建资产预算体系，实行预算管理，是新形势下加强财务管理的必然要求，是深化军队预算编制改革的重要举措，是提高战斗力、发挥闲置资产使用效益的有效途径。

（二）建立健全资产管理制度，加大国有资产规范化管理力度

在资产购建方面要围绕预算控制，制定《军队国有资产编配标准》及《军队国有资产存量与预算安排结合规定》。通过编配标准，解决应该配什么、配多少以及实物资产使用期限的问题；通过掌握现有存量资产与配置标准之间的差异，解决好应该补什么、补多少、使用期限到没到的问题。在有效使用方面要围绕报销、登记、核算、报告等工作，建立和完善《军队国有资产计价核算规定》《军队国有资产产权登记规定》《军队国有资产统计报告规定》《军队国有资产管理考评规定》。在资产处置方面要围绕资产评估、产权监管和收益分配等，建立《军队国有资产处置管理规定》。

（三）强化资产管理部门职能，提高资产调控处置能力

2004年，四总部颁发《军队国有资产管理规定》，明确各级后勤财务部门是国有资产主管部门，行使国有资产所有权管理职能。但从实践情况看，国有资产管理部门在履行产权管理职能时，难以用国有资产管理规定约束其他部门交叉行使产权管理职能的行为。因此，必须建立国有资产管理机制，在强化责权利相统一的基础上，强化国有资产主管部门的管理职能，确立财务部门作为国有资产主管部门的权威。

（四）搞好经费、资产预算衔接，把握资产预算关键环节

实物资产对经费的依赖性决定资产预算只有同经费预算相结合，才能实现其控制资产增减、调剂资产存量的目的。搞好经费、资产预算衔接，是进行资产预算管理的关键环节。在资产预算管理过程中，各部门提出年度经费需求之后，资产管理人员要从资产管理角度对经费需求情况进行评估。各部门提出的本级资产购建项目应首先由资产管理部门结合资产核算资料进行初步审查，根据各单位存量资产数据、限额管理要求组织审核，剔除重要购置项目及其他不合理要求，组织存量资产的调剂使用。

（五）依托军财工程管理信息平台，进一步完善会计系统与资产系统的共享与互通

一要实现资产管理系统与会计系统之间的共享，使资产账具有从会计账务中自动提取数据的功能。会计人员在登记会计账资产增加及减少凭证时，系统自动提示是否提交资产系统，如同意提交，资产系统自动提取会计账资产增加及减少凭证，同时产生相应的会计凭证号，即对发生的每一笔涉及资产的业务做到同时同步记账，从而保证资产管理的真实性和准确性。二要建立健全会计系统中的资产明细科目，从而实现资产科目与会计科目互通。为真实反映资产的实有价值，会计系统和资产系统应同时增设折旧科目，用以反映资产原值及逐年消耗的实际价值之间的差异，实现经费和资产分层次细化核算管理，从而保证会计账与资产账核算方法、内容的一致性。

【参考文献】

[1] 董健，张莹.进一步推动资产管理深化改革[J].军队财务，2011（7）.

[2] 陆顺新.推进军以上机关资产管理与预算管理相结合的几点思考[J].军队财务，2011（6）.