国家审计“免疫系统”功能的实效问题

肖瑞利

【摘要】 目前我国国家审计“免疫系统”功能的实现面临一系列的问题。只有改革国家审计体制模式，强化国家审计的独立性，创新审计方法，加强审计队伍的建设，推行审计结果公开制度，才能实现我国国家审计的预警、发现和抵御功能。

【关键词】 国家审计； 免疫系统； 功能； 实效问题

当今世界处于全球化的大环境中，经济对国际关系的影响越来越明显，国家安全尤其是经济安全的问题越来越突出。国家必须应对全球化的挑战，维护和保障本国的经济安全，国家审计作为国家政治体系中的“免疫系统”，对保障国家安全有着不可估量的作用。而国家审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，取决于其功能的实现程度， 我国国家审计“免疫系统”功能的实现就面临一系列的问题。

一、国家审计“免疫系统”的功能

人体免疫系统由特殊的细胞、组织、器官组成，是一个抵抗外部侵袭的攻防体系，它通过识别和探测入侵者或病原体，然后有效消灭和杀死有害入侵者来实现对外部物质和病原体的有效控制，为人体各项机理的正常工作提供保障。在“免疫系统”论下，我国国家审计的功能主要包括预警功能、发现功能和抵御功能。

预警功能。国家审计应该能够最早地感受到违法违规、贪污腐败、铺张浪费等现象侵蚀经济社会的风险，分析其可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，及时发出预警，及时建议政府部门采取行之有效的预防控制措施，消除风险隐患，从而保证经济社会系统的正常运行。多年以来，美国国家审计署就通过评估美国政府的项目、服务和活动，为决策者和公众在面临政府所开展的一些高风险项目以及在国家面临各项挑战时，提供了预警。

发现功能。国家审计应该加强对重大宏观政策落实情况的跟踪审计，有效促进国家宏观政策的贯彻落实，促进政府的行政效能；及时发现、反映宏观政策落实中出现的新情况、新问题，推进相关政策措施的完善，更好地发挥出宏观政策的导向作用。

防御功能。国家审计不仅要揭露经济领域的违法违规和效益问题，更要想方设法帮助解决问题，抵御各种风险的发生和扩大，积极在体制机制和制度层面发挥建设性作用。国家审计应该透过审计中发现的问题去分析和揭示体制、机制、制度方面存在的漏洞和缺陷，有针对性地提出审计的对策和建议，从源头上规范经济社会运行行为，督促有关方面弥补漏洞，完善法规制度，更好地帮助政府履行公共受托责任，改善政府机构的核心工作程序，推行广泛的政府管理改革，改善对公众和纳税人的服务，为政府修订法令提供及时、准确和有用的信息，从根本上抵御类似问题的再次发生。建设性是国家审计发挥“免疫系统”功能的高层次要求，是国家审计发挥其功能实现螺旋式上升的关键一环。

二、影响国家审计免疫系统功能实效的因素

（一）审计缺乏独立性

审计的独立性是国家审计客观、公正和有效的基础，决定国家审计的成败。就我国现行的审计管理体制而言，各级审计机关作为同级政府的一个行政职能部门，其实施的审计实质上就是政府委托审计，相当于政府“自己审自己”，有些审计机关还需要向较低级别的政府领导报告工作，各级审计机关在人事、财力上还需依赖于地方同级政府，同级政府的财政部门负责审计机关的经费预算审批和支出审查。因此我国国家审计在组织结构、权责地位和经费等方面均缺乏独立性。目前行政干预、社会压力、审计资源短缺、被审计单位的阻力、寻租等都在不同程度上损害了国家审计的独立性。

（二）我国现行的审计体制有缺陷

目前我国实行国家审计署主管全国的审计工作，县级以上审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作的“双重领导”的管理体制。同时，我国军队内部单设审计署，由中央军委自管，不受国家审计署的牵制。这种典型的行政型审计体制，严重影响审计机关的独立性，审计透明度低，审计结果公告制度不够完善，尤其是地方审计机关审计报告的透明度更低，同时审计处理与执行难度大，这些因素都在不同程度上制约着国家审计的发展。

（三）缺乏系统的审计理论和方法

我国尚没有建立和完善国家审计规范的操作程序、科学的技术方法、恰当的评价指标体系、完善的质量控制体系和审计准则体系；审计的对象过于单一，范围较狭窄，内容较简单，技术方法较落后，重视微观经济领域的审计和财务成果的分析，缺乏在宏观角度上对经济活动较深入广泛的评价。

（四）审计人员结构和素质不能完全满足高质量审计的需求

由于国家审计的范围较广，内容多样，对象千差万别，对审计人员的要求很高，因此，国家审计人员必须掌握经济学、管理学、工程学、心理学、计算机等方面的知识，而我国现有的国家审计人员绝大多数都是审计、会计及相关专业出身，人员结构极不合理。同时，现有人员的素质也参差不齐，所掌握的知识局限较大，知识更新慢，对审计、会计之外的知识知之甚少。从人员的整体结构和素质上说，国家现有审计人员尚不能满足审计的需求。

三、增强国家审计免疫系统的实效出路

（一）改革国家审计体制模式

我国国家审计的行政模式已经极其不适应国家审计免疫系统功能的实现，应该尽早探索一条适合我们的路子。美国立法模式下国家审计署取得的一系列显著成果值得我们学习和认真研究。我国国家审计的行政模式能否成功过渡为立法模式，还有待各有关部门进一步努力。问题的关键在于如何充分保障国家审计的独立性，使审计工作在不受干扰的情况下客观有效地进行，保证审计结果及相关信息的公正和透明。应该成立一个独立的权力机关，将军队审计署的权力收回，改变审计机关的“双重领导”关系，实行全国审计系统垂直领导统一管理的模式，这样就可以在一定程度上保障审计机关的独立性和权威性。

（二）强化国家审计的独立性

随着我国国家审计体制模式的改革，国家审计的三方关系应该明确为：审计机关受各级人大的委托依法审计政府，审计结束后向人大报告工作。独立性要求审计机关及其人员必须独立于被审计单位，必须拥有充分的编制审计计划、在审计过程中收集和整理审计证据以及在审计报告中披露问题的权力，审计机关必须能够直接同立法机构进行沟通，在立法机构的帮助下，将审计中发现的问题以及相应完善的建议予以处理和落实。只有充分赋予并保障审计机关的独立性，国家审计“免疫系统”的功能才能得以充分的发挥。

（三）创新审计方法

1.提前介入，将审计监督的“关口”前移

我国国家审计的滞后性是显而易见的，这种滞后性放任了各种不合理的滋生，而审计提前介入则是“未雨绸缪，防患于未然”，比如在政府部门编制预算和计划的同时，做好解释指导和了解工作，当发现其中的不合理现象时及时提出改善的方案和办法；或者在政府部门编制预算和计划尚未批准之前先由审计部门评估其合理和有效性，并及时提出改进措施。审计机关通过与被审计单位建立联系制度，将审计监督的“关口”前移，利用专业技术优势对被审计单位的内部控制、管理漏洞和潜在的风险进行评估，尽早发现其可能发生的违规违纪问题，提前预防，更好地发挥其风险预警、防范及化解的作用。

2.有预见性地安排审计工作，提高审计方案的科学性

国家的政策是有连续性的，而且在不同的经济发展阶段会有不同的中心，因而审计应该做到围绕中心，考虑影响国计民生的重要因素，选准审计重点，及时跟进，并紧扣社会热点、难点问题来安排审计工作。比如目前围绕民生问题，对“三农”、教育、社保、医疗、卫生、住房等专项资金和工程项目，利用以前积累的审计经验，估计这些项目可能出现问题的环节和现象，有针对性地安排恰当的审计程序和科学的审计方法，提高审计方案的科学性，改变以往将审计工作重心放在审计的实施阶段的做法，做好审计的前期准备阶段的工作，周密规划、合理配置审计资源。

3.全程控制风险

孙静华等（2010）指出连续审计模式可以满足国家审计免疫系统对于经济运行全面、实时、连续监控的需要。在此我们可以借鉴美国审计署的做法。美国审计署在发布高风险系列时，往往会先指出以往高风险领域的治理情况，并为下期的风险管理提出建议，起到事中风险控制的作用；对政府各部门风险控制取得的进步进行评价，起到事后风险评价的作用。我国国家审计应进一步加强事前、事中、事后与行政部门、被审计单位在财务管理、内控建设方面的合作，扩大与外部社会审计行业等专业组织的交流，提供高质量的审计服务。

（四）加强审计队伍的建设

审计人员是审计“免疫系统”的“细胞”，也是发挥审计“免疫系统”作用的重要力量。维护国家安全，是我国国家审计面临的一个新课题，国家审计的功能发挥得如何，在很大程度上取决于审计人员素质的高低和结构的合理性。针对我国国家审计人员的现状，应当提高国家审计人员专业的多样性、结构的多元化、配置的复合性。美国审计署的工作之所以卓有成效，其重要原因之一就是审计人员的构成。目前，美国审计署的工作人员中，除了不足5%的会计审计人员之外，律师、工程师、经济师、精算师、宏观经济管理、公共政策、卫生保健、数学、信息技术等多方面的专家，占到85%左右，这些不同专业的人才在各自的工作岗位上发挥着越来越重要的作用，很好地满足了审计内容的拓展和高质量的审计需求。因此，我们应该学习发达国家开展国家审计的先进经验，采取多形式、多层次、多样化的方式，加强对现有审计人员的培训，并借助外部力量，吸收一批其他专业的人才，优化审计人员结构，建立一支高素质复合型的审计专业队伍。

（五）推行审计结果公开制度

为了建设社会主义民主法制的客观需要，为了更好地履行国家审计机关的职责，给广大纳税人一个负责任的交代，应当将政府财政资金的运用置于人民群众的监督之下，这就需要推行审计结果公开制度。通过推行审计结果公开制度，提高审计工作的质量、水平及透明度，扩大审计成果公开的范围，增强审计监督效果，建立社会监督、舆论监督机制，充分发挥国家审计的监督作用。

国家审计作为国家的“免疫系统”，要真正发挥其功能作用还有很长的路要走。通过改革审计体制，建立有效的实施机制，使国家审计更早地感受风险，更准确地发现问题，站在宏观的角度上系统地分析和评价问题，提出切实可行的建设性建议，从而维护国家经济安全，服务社会经济全面协调可持续地发展。●

【参考文献】

[1] 孟焰，张军.论国家审计“免疫系统”实施机制[J].中央财经大学学报，2010（5）.

[2] 舒利敏.“免疫系统论”视角下国家审计免疫系统功能的实现路径[J].财会通讯，2010（6）.

[3] 曹宏举.美国与瑞典政府绩效审计比较研究[D].吉林大学博士学位论文，2010.