辽宁养老服务业发展的财政政策支持

赵东霞，王金羽

摘 要：辽宁已进入人口老龄化快速发展期，如何支持和提升养老服务业的发展，重视老年人生活质量将成为社会关注的焦点。因此，从财政政策支持视角探索解决养老服务业面临的诸多难题，将有利于老龄事业健康积极有序的发展。

关键词：养老服务业；财政政策；辽宁

中图分类号：F81文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）28—0016—03

据2010 年第六次全国人口普查的最新数据显示，辽宁省60岁以上老龄人口已超过620万，占中国总人口的14.5%，而且正以年均3.2%的速度快速增长。庞大的老年人口规模以及老年人口的高龄化，都形成了巨大的服务需求。老年人正在成为显性群体。因此，发展养老服务业将成为政府及科研机构今后共同致力于研究的重要课题。本文从财政政策支持视角探索适合辽宁省省情的养老服务业体系，对于解决老人养老难题及构建和谐社会具有重要的现实意义。

一、辽宁养老服务业发展现状

从1996年辽宁省进入老龄化社会至今已走过了近十五个年头，是国家社会保障制度改革的试点省份，其养老服务业的发展具有一定的代表性。通过调研，了解到辽宁省养老服务业发展主要具有以下特点：

1.养老服务主体的单一性。目前，辽宁养老服务主体仍以公办为主、民办为辅，统一由政府民政部门管理，包括各类福利院、敬老院、养老院等机构及相关设施，都由政府及各级财政支持，对现有养老服务、老年文化、卫生、康体服务等进行福利性投入。由于财政资源有限，无法惠及所有老人，老年人需要满足一定的条件，才能从这些养老机构获得服务，而那些尚不具备资格的老人便无法获得养老服务。此外，由于投资主体单一和垄断，市场缺乏活力，成型的产业尚未形成，仍处于自发和无序状态。

2.养老服务供不应求。从辽宁省养老服务业的供求对比表（表1）中可见，目前养老服务业总体呈现供不应求的态势。如收养机构（养老院、老年公寓等）全省有1 149个，相对于有需要的老年人（39.92万人）来说只能服务其中的9.3万人，供求比为1∶4；而家政服务等一般生活服务中仅有1/3的比例服务于老年人；健康疗养、临终关怀等方面针对老年人的有效服务更低。但是，文化娱乐活动开展的却很有成果，完全能满足老人的精神文化需求[1]。

3.养老服务模式趋于社区居家为主。养老模式主要有机构养老、家庭养老和社区养老三种。由于受低生育率、人口流动、住房条件、家庭结构小型化等因素的影响，老年社会负担系数正在上升，家庭养老能力正日益削弱。而机构养老也困难重重，目前辽宁每百位老人拥有养老床位仅1.6张[2]，远低于发达国家平均每百名老人5～7张的水平。因此，社区养老得到了越来越多的关注。许多调查显示，大多数老年人希望在家养老护理，一般只会在生活完全不能自理而身边又无人照顾的情况下才会选择去养护机构。这就使社区养老模式以其既能满足老人居家的心愿，又能得到照顾、医疗、娱乐等所有服务，成为一条现实的、适宜的理想选择。

二、当前辽宁养老服务业发展存在的主要问题

虽然辽宁养老服务业已经取得了一定的成果，但是依然存在着一些阻碍其发展的难点问题，主要表现在：

1.政府未充分发挥作用。首先，目前辽宁省各级政府的财政年度预算中还没有关于老龄工作的专项资金，现行养老助老工作所需资金投入是以市、区两级政府民政部门确定的年度实施计划为目标，实行专项拨款，导致财政投入不足，对老年人的保障仍采用限定性福利制度，城乡老人的养老、医疗差异大、特殊老人的扶助不到位，公办养老机构设备陈旧、条件简陋，一般只能满足老人吃、住等基本的生理需求，而很少能给老人带来精神上的愉悦和慰藉。其次，由于养老服务业发展尚未成熟，市场调节作用还未发挥作用，需要政府实施必要的补偿和优惠的政策，以扩大民办养老服务机构的获利空间，增强其发展的积极性，促进养老产业结构的合理布局。而政府对养老服务的关注点长期集中于需要救济的老龄群体，注重基于生存需求的养老服务供给，试图通过增加低水平的服务解决当前问题，以致对多元化、多层次养老服务供给的培育与支持力度不够，优惠政策具体细则落实不到位[3]。

2.市场发育不完善。首先，由于老龄化速度过快，养老服务业市场还处于起步阶段，对老龄产业认识存在不足。有的观念认为养老服务是暴利行业，因此盲目进入，不注重管理和经营效率，不仅损害了老年人的合法权益，还破坏了市场信誉；而有的观念认为养老服务是福利性行业就是亏本行业，敬而远之。其次，老龄专用品市场萧条。目前沈阳只有兴隆大家庭和中兴设有中老年服饰专柜，一部分商场只是零星的有几个适合老年人的品牌，而老人们适合穿的布鞋、出行工具等产品在商场中更是难觅踪影[4]。最后，民办养老服务机构利润空间小，没有发展动力，经营效率较低，陷入了“获利空间小→管理不规范→行业准入门槛低→低水平过度竞争→服务质量下降”的恶性循环[3]。因此，养老服务跟不上市场的需求致使很多养老服务机构的床位利用率低；养老服务业的前景和价值没有被社会认同，导致银行等金融结构和投资银行不愿给养老服务机构贷款；企业因为无法发挥财务杠杆作用而无法进行有效的资源配置。甚至，很多民办养老服务机构出现了财务危机。

3.现有养老服务机构无法有效供给。首先，公办养老机构收费偏低，大多数一般收入的老人都愿意选择入住，经常出现排队等位的现象。但由于公办养老机构建立时间早，很多设备陈旧，条件简陋，仅能满足老人的基本生存需求。而民办机构一般由社会力量或个人投资兴办，得不到政府的财政拨款，导致规模大小不一，很难按照统一的监控标准来管理。如低档民办养老院，收费低，投入也低，只能为老人提供最基本的生活照料；而中、高端的养老院，又因收费较高，普通收入老人经济上无法承受，入住率一般都很低。其次，现在老人对养老服务的需求呈现多元化趋势，而现有的养老服务机构，虽然设计的内容和项目较多，但实际上真正提供给老年人的服务却因收益的原因往往比较单一，真正为老人设计的人性化服务很少。如餐饮方面虽然能做到为老年人解决温饱，但很少能考虑老年人的营养需求和饮食结构[4]。

三、促进辽宁养老服务业发展的财政政策建议

辽宁养老服务业存在的问题影响和制约着养老机构的供给能力，也削弱了老年人的生活能力和经济能力，在人口老龄化的现实状况下，导致养老保障困难重重。因此，从财政政策支持视角探讨解决养老难题将有利于老龄事业的健康发展。

1.增强对养老服务机构建设的财政投入。政府应该把养老服务机构建设所需要的资金列入地方财政预算，把养老机构的建设情况列为地方官员业绩的考核指标。由地方政府根据财政收入和福利彩票公益金的数额，直接拨款建设公办养老机构或对原有养老机构进行扩修和改建。同时，对于民办养老机构政府更应给予财政支持。如，第一，可通过财政补贴的方式来进行帮扶，包括床位补贴、就业岗位补贴、护工补贴等；第二，可通过调节贷款来减少民办养老机构的负担，帮助它们生存下去，包括政府担保、贴息贷款、设立援助基金、发放低利率贷款、创业贷款等方式。第三，推出税收优惠政策，通过免征养老机构养老服务收入的营业税和提高养老服务机构营业税的起征点来减轻养老服务机构，尤其是民办中小型养老服务机构的税收负担，还可通过减免养老机构行政事业性收费来减轻养老服务机构的经济负担，像用水、用电、用气（燃料）等价格与居民用户实行同价，并免收相应的配套费；免收养老机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费，并减半收取通信费、听视费等[5]。

2.补充和完善市场体系的不足。通过财政政策从宏观上引导市场向老年人服务和产品倾斜，企业可通过发展养老产业，把社会资源吸收到养老产业上来。如开办养老机构，弥补公立养老机构床位短缺、服务单一等不足；开办生活服务公司可以为生活不能自理的老人提供送货上门服务，消除他们出门购物的困难和风险；开办老人综合服务中心、专业护理服务、老人日托和再就业服务等形式，满足老年人生活照顾、精神慰藉的需要。另外，老年旅游业、文娱产品和场所也是亟待开发的领域。在微观上政府应重视给养老产业的经营者以财政援助，如政策优惠、减免营业税、免费培训护理人员、向企业购买服务等。激励民间资本进驻老年市场，将养老服务内容逐步扩展到住养、入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等多种项目，入户服务逐步覆盖家政、生活照料、送餐、陪护、陪聊等方面。通过财政政策调节即可增强产业竞争力，培育市场有序完善，提高财政收入，有更多的财力用于养老事业，又能使政府、社会组织、市场等支持主体在彼此协作中产生集聚效应，形成良性的养老产业链。

3.政府购买养老服务。依据新公共服务理论和公共物品供给理论，政府购买养老服务已成为解决老龄化问题的主要手段。通过政府购买，既可以发挥政府对养老服务机构的调节作用，避免市场调节导致的资源盲目浪费，又可以发挥市场调节的优势，真正满足老年人的需要。政府购买养老服务可以有四种方式：第一，授权委托模式，就是政府制订相应的养老服务计划，然后邀请有资质的养老机构进行投标，政府再根据计划的质量标准、价格指标等，确定中标机构。通过民办机构的相互竞争可以使政府以较低的成本获得较为优质的养老服务。第二，直接资助模式，就是政府对民办的养老服务机构直接给予一定的帮助。资助的方式较为灵活，既可以是政策优惠、也可以是直接的财政拨款、还可以是实物捐赠。政府通过把养老服务购买所需要的费用转移到资助项目的方式，实现公共产品的产出。第三，补贴模式，政府不直接提供养老服务，而是把购买养老服务的经费补贴给老年人，让他们可以自行选择购买自己需要的养老服务，从而达到间接购买养老服务的目的。如天津市从2008年4月1日起，向60周岁以上的老年人发放服务代金券，老人可以通过使用代金券获得专业的养老服务[5]。补贴模式的应用可以使老人的需求得到更好的满足，更加人性化，比较适合距离养老服务机构远的老人。第四，服务合同模式，通过政府下达“养老服务订单”，民办养老服务机构来组织生产和提供专业的养老服务。它更适合于单一的服务项目，尤其是专业性较强的服务项目。

4.财政支持“社区居家养老”为主的养老服务体系。社区是最先了解老人的生活能力和经济能力状况，能够及时获取老人的生活需求和困难，这为老人有效提供产品和服务最有力的保障。因此，财政投入倾向于社区居家养老建设，在社区建立老年服务中心、照顾中心和家政服务中心，通过上门和日托等服务形式，为居家且需要帮助的老人提供日常生活方面的护理服务、生活照顾等，同时政策引导或激励社区组织开办银色产业，如设立托老所、老人食堂等设施，为老人提供优质、低价和专业服务。医疗保健服务依托卫生服务站为老人提供医疗、康复、护理和健康教育于一体的便捷就近的基本医疗卫生服务，完善上门医疗服务功能，在社区内为老人形成一个老年疾病预防、医疗和康复的三重功能医疗网络，实现健康老龄化。

参考文献：

[1]刘子君.养老服务业发展的个案研究[J].经济纵横，2011，（5）.

[2]于戈，刘晓梅.论中国养老服务业发展研究[J].甘肃社会科学，2011，（5）.

[3]付诚，王一.中国养老服务面临的问题与对策[J].经济纵横，2010，（12）.

[4]韩俊江，徐佳.吉林省居家养老服务的现状和对策研究[J].社会保险，2011，（1）.

[5]曹钧.天津市养老服务业发展的经济财政对策研究[D].天津：天津大学，2010：8.

[6]王娜.沈阳市老龄产业发展研究[D].沈阳：沈阳大学，2008：1.

[7]章翠飞.发挥财政职能作用加快推进养老服务事业发展[J].社会民生，2011，（9）.

Fiscal Policy Analysis on Supporting The Development of Endowment Services

ZHAO Dong—xia，WANG Jin—yu

（LiaoningNormal University of Technology Management Academy，Dalian116029，China）

Abstract：As Liaoning Province has already entered into an ageing population of rapid development，how to support and promote the development of endowment services and paying attention to the quality of old people's life will become a major concern in our society.So with that，if we solve difficult problems of endowment sevices from fiscal policy supporting perspective，it will be beneficial to the healthy development of ageing population.

Key words：endowment services；fiscal policy；Liaoning

[责任编辑 吴高君]