附条件不起诉制度的改革与完善

刘少军

内容摘要：作为一项分流案件、提高诉讼效率、体现对轻罪犯罪嫌疑人人权保障的制度，附条件不起诉被很多国家刑事诉讼立法与司法实践广泛采用。我国《刑事诉讼法修正案》中首次规定了对未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉制度，这是本次《刑事诉讼法修正案》的亮点之一。同时，应该看到其中还存在一些不足之处，需要加以完善。

关键词：缓起诉制附条件不起诉制度救济程序监督制约机制

我国此次《刑事诉讼法修正案》（以下简称《修正案》）的亮点之一就是在第五编“特别程序”中单独规定了“未成年犯罪案件的诉讼程序”，突出体现了对未成年被追诉者的关心与爱护。其中，《修正案》第271条到第273条一共三条规定构建了我国未成年犯罪案件的附条件不起诉制度。这无疑是较大的立法进步，突出体现了司法的宽缓化趋势，积极回应了宽严相济刑事政策对诉讼程序的要求。但就其内容来看，其中还存在一些不足之处。

一、我国附条件不起诉制度存在的问题

1.适用对象单一，适用范围狭窄。根据《修正案》第271条的规定，附条件不起诉适用的对象仅为未成年犯罪嫌疑人，不包括成年犯罪嫌疑人。并且，附条件不起诉只适用于“涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚”的案件。而这些案件只涉及两个罪名，一是刑法第252条规定的“侵犯通信自由罪”，二是刑法修正案（八）新设的“危险驾驶罪”。由于未成年人犯这两种罪的很少，加之不能够适用于成年犯罪嫌疑人，导致单为未成年犯罪嫌疑人设置的附条件不起诉制度适用几率将会很小，这将大大限制附条件不起诉制度功能的发挥，立法预期难以真正实现。

2.适用的前提条件模糊。《修正案》第271条规定了人民检察院作出附条件不起诉的前提是案件“符合起诉条件，但（未成年犯罪嫌疑人）有悔罪表现的”。但是，至于何种表现为悔罪表现，是犯罪嫌疑人向被害人认罪道歉，还是向被害人积极赔偿损失，或者两者兼具，均没有明确。这难免会造成适用上的混乱。并且，对于符合上述前提条件的案件，检察院也只是“可以”而不是“应当”作出附条件不起诉的决定。也就是说，尽管案件符合适用附条件不起诉的条件，检察机关也可以作出起诉的决定。此种自由裁量权的存在可能导致附条件不起诉适用上的障碍，也会使得该制度的功能大打折扣。

3.对当事人的人权保障考虑不周。首先，对被害人合法权益的保护关注不够。《修正案》第271条第1款仅仅规定了“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见”，但“公安机关、被害人的意见”对于检察机关适用附条件不起诉有何影响，如果公安机关、被害人不同意适用，是否会导致检察机关不能适用附条件不起诉，法律未予以说明。被害人对于检察机关的附条件不起诉决定难以起到有效的制约与监督作用，难以防范检察机关滥用权力错误适用附条件不起诉的情形，因而，该制度在被害人合法权益的维护上显然是不够的。其次，在未成年犯罪嫌疑人的权益保护上，力度较小。《修正案》第271条第3款规定了“未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对人民检察院决定附条件不起诉有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定”。就立法本意来看，是为了防止检察机关将应当不起诉的案件作附条件不起诉处理，以防止对未成年犯罪嫌疑人的合法权益造成侵犯。由于应当不起诉的条件立法规定明确而具体，检察机关违反的可能性不大，此种情形发生的几率很小。相较而言，检察机关对符合条件的未成年犯罪嫌疑人不适用附条件不起诉处理，倒是存在可能性较大的一种情形。因为《修正案》第271条明确规定，即使对于符合条件的未成年犯罪嫌疑人，检察机关也可以选择作出附条件不起诉的决定，弹性极大。由于在此种情形下法律并未赋予未成年犯罪嫌疑人对不适用附条件不起诉决定不服的异议权利，可能导致相同或类似的案件出现不同的处理结果，既有违平等原则，也对未成年犯罪嫌疑人的合法权益保障产生有害影响。

4.对适用附条件不起诉的犯罪嫌疑人在考验期间的要求未能与教育、挽救未成年犯罪嫌疑人的立法精神相结合。《修正案》第272条第3款明确规定了被附条件不起诉的犯罪嫌疑人应当遵守的四项规定：（1）遵守法律、行政法规，服从监督；（2）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（3）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；（4）按照考察机关的要求接受教育矫治。这四项规定无一涉及被附条件不起诉的犯罪嫌疑人为案件本身与被害人所付出的代价或者赔偿的内容。由于附条件不起诉的考验期只有六个月以上一年以下，相对较短，如果被附条件不起诉的犯罪嫌疑人在考验期内遵守了法律的各项规定，即意味着其不会被检察机关起诉，刑事诉讼程序终结。但是，《修正案》第266条所规定的“对犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”就难以得到很好体现。有人可能认为六个月以上一年以下的考验期对未成年犯罪嫌疑人就是一种教育与惩罚的方式，但笔者认为这四项规定仍然太过空洞和宽松，难以充分发挥附条件不起诉制度对未成年犯罪嫌疑人的教育与改造作用。应当让未成年犯罪嫌疑人真正能从案件的诉讼程序以及在考验期间所承担的义务上受到教育、得到反省。否则，附条件不起诉制度不仅不能发挥应有的作用，反而容易成为滋生未成年人犯罪的温床。

5.未设置对附条件不起诉制度的监督制约机制与对相关当事人的权利救济程序。《修正案》第273条规定了检察机关撤销附条件不起诉决定的两种情形，即对于未成年犯罪嫌疑人有“实施新的犯罪或者发现决定附条件不起诉以前还有其他罪需要追诉的，或者违反治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重”情形的，检察机关应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉。同时规定了考验期间结束后对案件的处理方式，“人民检察院应当作出不起诉的决定”。这里的问题在于，无论是检察机关撤销附条件不起诉的决定还是作出不起诉的决定，都没有规定相关监督制约机制，尤其没有为附条件不起诉的相关当事人的权利设置必要的救济程序，这极易导致检察机关滥用权力，侵害犯罪嫌疑人与被害人的合法权益。例如，对于犯罪嫌疑人而言，如果其并未实施新的犯罪，或者违反治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节并不严重的，就没有任何救济渠道对检察机关撤销附条件不起诉的决定表达异议，以维护自身合法权益。同样，被害人如果对检察机关在考验期结束后作出不起诉的决定不服，也无从发表意见，对权利进行救济。

二、我国附条件不起诉制度的完善设想

1.扩大附条件不起诉的适用范围，明确附条件不起诉的适用条件。我国刑事司法实践中被判处管制、拘役、单处罚金或免于刑事处罚的简单、轻微刑事案件占有相当高的比例，〔1〕对于此部分案件，如果允许由检察机关选择以附条件不起诉方式进行处理，不仅会降低法院的审判负担，解决法院审判负担过重的现实压力，也避免被告人被定罪量刑带来的“标签化”影响以及由此带来的诸方面的社会问题。因而，可以考虑将附条件不起诉的范围扩大到“犯有刑法第四章、第五章、第六章罪名，可能判处有期徒刑三年以下”的案件。而在适用条件上，将“悔罪表现”予以具体化，如犯罪嫌疑人向被害人认罪道歉，积极赔偿损失，被害人同意对犯罪嫌疑人适用附条件不起诉方式处理，等等。同时，为了充分体现对未成年犯罪嫌疑人的法律关怀，立法应规定对于符合上述条件的未成年犯罪嫌疑人，检察机关“应当”而不是“可以”作出附条件不起诉的决定。

这里可能存在检察机关的权限扩张以及由此带来的对审判权的冲击的问题。对此，笔者认为，在原先三种不起诉类型中增加附条件不起诉的类型，确实扩张了检察机关的权限，但需要注意的是，附条件不起诉的案件范围不仅有罪名类型的限制，也有可能判处刑期的限制，双重限制之下能够适用附条件不起诉的案件数量不是太多，对法院审判权的冲击并不大。如果辅之以完善的监督制约机制，将会使检察机关附条件不起诉的权力对审判权的冲击降低到最小限度。更何况，从性质上而言，附条件不起诉决定是一种效力有待确定的不起诉。附条件不起诉决定并不是不起诉决定本身，其只有在被附条件不起诉人在考验期间遵守了法律规定，没有出现撤销附条件不起诉的情形后才能发生不起诉在实体和程序上的法律效力。因而，附条件不起诉所带来的检察机关的权限扩张所造成的对审判权的冲击是一种可能而不是必然。

2.将适用附条件不起诉与“公诉案件当事人和解程序”结合起来，作为对和解的犯罪嫌疑人在起诉阶段从宽处理的一种方式。《修正案》规定的附条件不起诉制度呈现出较为明显的检察机关职权主义的特征，而犯罪嫌疑人与被害人的诉讼地位和作用却隐而不显。然而，由于附条件不起诉的适用条件之一就是犯罪嫌疑人有“悔罪表现”，除了检察机关以外，被害人在犯罪嫌疑人是否有“悔罪表现”上享有较大的发言权，应当允许其对犯罪嫌疑人在犯罪后的表现进行陈述，发表意见。这不仅是被害人主体地位的体现，也是减少被害人对附条件不起诉决定不服启动救济程序的需要。而被害人对犯罪嫌疑人的表现往往通过“当事人和解的诉讼程序”获取。在这个程序中，如果被告人当面向被害人认罪道歉，积极赔偿损失，取得被害人谅解，被害人和被告人均可向检察机关提出适用附条件不起诉处理的申请。检察机关也可以根据双方当事人和解的情况选择适用附条件不起诉，作为对和解的犯罪嫌疑人从宽处理的一种方式。并且，检察机关对和解的犯罪嫌疑人以附条件不起诉而不是以相对不起诉的方式进行处理，具有更大的优势。因为前者需要一定的考验期间，属于效力不确定的不起诉类型，在惩罚与预防犯罪方面可以比后者对犯罪嫌疑人发挥更大的约束与惩戒作用。同时，为了更好地发挥诉讼程序在控制犯罪方面的作用与功能，建议延长对作出附条件不起诉的犯罪嫌疑人的考验期。一般而言，一年以上三年以下的考验期是必须的。检察机关可以根据案件本身的性质、社会危害性的大小、犯罪情节以及犯罪嫌疑人本身的情况，选择适用具体的考验期。

3.在附条件不起诉决定作出之前，应当召开由检察机关主持，犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其代理人以及公安机关共同参加的听证程序。由于附条件不起诉涉及方方面面的利益，为使各方面的利益诉求能得到充分表达，避免可能的利益失衡与后续救济程序的开启，附条件不起诉决定前听证程序的构建是十分必要的。犯罪嫌疑人是附条件不起诉的直接对象，如果其不愿意适用附条件不起诉处理，检察机关将不能适用。至于应当适用何种处理方式，还要根据案件和被告人的具体情况进行权衡与考量。因而，《修正案》第271条第3款关于“未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对人民检察院决定附条件不起诉有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定”的规定并不是十分合理。此外，被害人也是附条件不起诉中的关键角色，被害人如果不同意对犯罪嫌疑人适用附条件不起诉决定，检察机关也不能适用。否则，将可能造成被害人对诉讼程序正当性的质疑，以及对被害人合法权益的侵害。而公安机关的意见对检察机关在附条件不起诉的处理上仅具有参考的作用。因为检察机关相较公安机关而言，在案件事实与当事人信息掌握的全面上具有明显的优势，所作的判断与处理相对来说更为准确。此种听证程序的构建，较之我国台湾地区在缓起诉处分作出后再设置繁杂冗长的救济程序相比，更利于诉讼资源的节约和程序安定性价值的实现。

4.在附条件不起诉考验期间，应当为犯罪嫌疑人设置较为具体的行为准则。除了《修正案》规定的四项义务以外，可以为被附条件不起诉的犯罪嫌疑人增加下述行为准则：（1）立悔过书；（2）向被害人道歉并支付一定数额的财产或者非财产上损害赔偿；（3）不得对被害人的安全构成侵害；（4）提供一定数量的社区服务；（5）进行戒瘾治疗、精神治疗、心理辅导等。因为任何一种犯罪都会侵害被害人的合法权益（如果有被害人的话），让未成年犯罪嫌疑人向被害人认罪道歉，支付一定数额的经济赔偿金，使其在承担一定义务的同时，一方面了解其所实施的犯罪行为给被害人造成的伤害，促使其警醒；另一方面在某种程度上对被害人的心理进行了抚慰，有利于被害人的心理康复与权益保障。此外，从社会公益的角度，对被附条件不起诉的犯罪嫌疑人承担一定数量的社会公益服务，也是对未成年犯罪嫌疑人进行教育改造的重要方式。

5.明确附条件不起诉的法律效力。对此，应当在以下几个方面明确附条件不起诉的法律效力：一是关于诉讼时效的中止。由于附条件不起诉并非真正的不起诉，其发生不起诉的法律效力只能在其条件成就之时，即考验期届满与在考验期内遵守了法律的各项规定两个要件，也只有从此时起才能享受诉讼时效中断的诉讼利益。而考验期届满之前，诉讼时效不能中断。二是关于犯罪嫌疑人的法律状态与权利。在考验期内，如前所述，附条件不起诉尚未发生确定的法律效力，犯罪嫌疑人既可能被起诉，也可能被不起诉，其法律状态也是不确定的。但是，其应当享有解除羁押与立即发还扣押物品的权利。而对于考验期届满的被附条件不起诉的犯罪嫌疑人，检察机关应当对其作出不起诉的决定。此时的不起诉开始发生在实体与程序两方面的确定的法律效力。三是关于检察机关在作出附条件不起诉决定后发现新事实和新证据的处理。由于附条件不起诉是效力有待确定的不起诉类型，出现的新事实和新证据将会导致检察机关对案件与被告人的重新认识与处理，检察机关可以不受附条件不起诉决定的约束而将案件起诉至法院。之前的附条件不起诉决定即成为无效的附条件不起诉。

6.附条件不起诉中救济程序与监督制约机制的设置。在附条件不起诉中，对当事人的权利救济程序主要在于两方面：一是在附条件不起诉决定作出之时。由于附条件不起诉决定作出之前，必须先经历由犯罪嫌疑人与被害人共同参与、充分表达意见的听证程序，如果有一方不同意，附条件不起诉处分将不能被适用。因此，一般不允许犯罪嫌疑人和被害人在附条件不起诉决定作出后，对该决定表示不服。但是，如果犯罪嫌疑人与被害人能够证明其是在受胁迫，意志表达不自主的情况下发表的意见，上级检察机关将根据当事人的申请对附条件不起诉决定进行复议重新审查，以对权利受到侵犯的犯罪嫌疑人与被害人进行相应的救济。二是在附条件不起诉决定作出之后。如果检察机关撤销附条件不起诉决定，对案件予以起诉或者在考验期满后作出不起诉决定，犯罪嫌疑人与被害人认为权益受到侵犯，可以向上级检察机关申请复议，由上级检察机关对撤销附条件不起诉决定与作出不起诉决定重新进行审查，以弥补可能出现的错误。此外，由于附条件不起诉在一定程度上扩张了检察机关对于轻罪案件进行处理的权力，为了防止检察机关对此项权力的滥用，必须相应设置由权力对权力的监督制约机制。因此，当事人除了可以向检察机关申请复议之外，还可以启动法院对检察机关附条件不起诉决定进行审查的监督程序。这既是诉讼程序完善和自治的需要，也是法院司法终结性的内在要求，还是防范检察机关滥用附条件不起诉权力的关键所在。在审查程序的构建上，可以由当事人提出申请，由法院启动一个包括检察机关与犯罪嫌疑人或者被害人共同参与的审查程序，在充分听取检察机关与当事人对有关附条件不起诉决定的意见后，法院着重对检察机关适用附条件不起诉的“合法性”进行审查。因为“合理性”属于检察机关自由裁量权的范围，法院不应干涉。同时，如果公安机关对检察机关的附条件不起诉决定不服，也可以提请上级检察机关对附条件不起诉决定进行审查。这实质上就是检察机关内部上对下的监督制约机制，对于防范检察机关附条件不起诉权力的滥用也是极为必要的。如此由当事人、上级检察机关以及法院对检察机关适用附条件不起诉决定形成的三维监督制约机制，有利于保障检察机关附条件不起诉的权力在法治的轨道中正常有效运行，充分发挥附条件不起诉制度分流案件与保障人权的诉讼功能。