青海省社区服务问题研究

张双喜　蒋婷

我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确提出“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。青海省地处西部欠发达地区，其社区的发展亦比较滞后，社区服务建设仍处于较低水平，存在着许多问题和不足。要想使青海省政治、经济、文化等各方面得到充分发展，实现良好的社会管理，就必须加快社区现代化建设的步伐，加强社区服务建设。

一、青海社区服务发展现状

(一)社区及社区服务

自德国社会学家腾尼斯首次提出社区概念至今，有关社区的定义达140多个。社会学家一致认为，完整的社区的社会学定义必须包括地域性、社会互动和共同的联系纽带三种要素。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中，其将社区定义为：聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。基于此，青海省目前城镇社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区。从社区的定义中我们不难看出，社区是由人组成的，没有人社区就失去了存在的依据，而社区的存在就是为居民提供服务的。

社区服务是社区社会服务的简称，是指政府、机构与个人等在社区里开展的福利性服务和公益性服务，以及社区居民之间的互助性服务。它是整个社会福利制度的重要组成部分，体现了国家对弱势人群的保障责任和对居民的公共福利责任，也体现了互相关心、互相帮助的社区共同体精神。为残障人士服务、为儿童与青少年服务、对贫困家庭的救助与资助、对单身母亲及遭虐妇女的社会帮助以及家庭治疗、志愿者服务等，都属于社区服务的范畴。不难看出，所有这些社会服务都是市场组织不愿意也无法承担的服务。而且，这些服务与市场服务最大的区别也就在于服务目的之不同，即公益性、非赢利性与赢利性、逐利性的区别。它是福利性、群众性、服务性和区域性的统一。所以，现代社区服务强调的是，在社区内，由于居民生活需要，市场机制解决不了，由政府提供，社区组织承办、配合的公共服务。

从我国目前实际来看，还要加强和改进社区管理，把社区建设成为居住环境优美、社会治安良好、生活方式便捷、人际关系融洽的和谐社区，这是党领导基层社会建设的重要内容，也是巩固党执政的群众基础的重要内容。随着社会结构、社会组织形式、社会利益关系和社会价值观念的变迁，社区日益成为各种社会群体的集聚区、各种利益关系的交织点、各种社会组织的落脚点、各种社会资源的承载体。可见，社区服务已经成为政府官员、城市居民乃至农村居民中十分流行的一个通用性词汇，已经成为城乡社区建设的主旋律之一，是社区工作的重点。

(二)青海省社区服务发展现状

一是社区服务范围和内容不断拓展。青海省社区服务项目和内容已基本涵盖广大居民物质生活和精神生活的各个领域，服务内容由社区建立之初的10多项发展到目前的200多项，服务对象包括妇女、儿童、老年人、残疾人、困难群体和优抚对象、驻社区单位等各类群体，已初步构筑起集公共服务、家政服务、物业管理、社区专业服务、志愿服务等内容于一体的综合服务体系。社区就业服务得到推进，针对4045真真人员、零就业家庭和特困家庭等就业困难人员，社区加大援助力度，开展再就业培训和社区公益性岗位开发，为辖区内居民提供就业政策咨询和信息服务。医疗服务体系逐步完善，为社区居民提供了方便快捷的医疗保障服务。社区图书室重点开展了面向老年人、未成年人、少数民族和残疾人的文化娱乐活动。以文明市民学校为载体，以老年人和未成年人为重点的各种学习教育活动广泛开展。进一步落实《全民健身计划纲要》，极大地丰富了广大居民的业余文化生活。

二是社区服务组织体系进一步健全。全省386个社区基本建立了以社区党组织为核心，社区居委会为依托，以社区社会组织为补充的社区服务组织体系。社区居委会普遍设立了人民调解、治安保卫、公共卫生、社会救助等各类下属委员会。社区志愿者逐步介入社区工作，王会、共青团、妇联在社区建立基层组织，开展社区服务工作。形成了以社区保安、联防队员为主体，物业服务机构、业主委员会、企事业单位内部保卫人员为辅助的社区治安网络体系。目前初步建立了结构布局合理、基本设施齐全、服务功能完善的城市社区卫生服务网络和以全科医师为主的社区卫生服务人才队伍。全省326个社区实现了警务进社区的目标，警务室覆盖率达到了80.9％。全省共设社区卫生服务中心30个，社区卫生服务站238个，初步形成了以社区卫生服务中心为主体，以大型医疗、预防、保健机构为依托，以社区老年人、妇女、儿童以及慢性病人群为重点的社区卫生服务网络基本框架。

三是社区服务设施建设步伐进一步加快。各级党委和政府高度重视社区服务基础设施建设，2006～2010年，省财政已陆续安排2747万元社区基础设施建设(奖励)补助资金，作为对社区基础设施建设搞得好的地区的奖补资金(每个项目20～30万元)，已经对122个社区基础设施建设项目进行了奖励补助，较好地解决了城镇社区办公和服务用房匮乏的问题。截至目前，全省361个城镇社区中，有270个城镇社区有自有的办公和服务用房，占总数的74.8铝。其中面积在50～200m2的107个，面积在200m2以上的163个。

四是社区服务水平进一步提高。社区公共服务项目普遍展开，多种形式的便民服务不断涌现，社区居民在看病就医、文化娱乐、健身设施、环境美化、治安和就业等问题得到了较好解决，服务方式呈现多样化。在街道层面实现了集行政管理、社会事务、便民服务为一体的“一站式”服务，社区层面普遍开展了“代理代办”服务。2008年，省民政厅下发了《关于开展社区志愿服务工作的通知》，举办了全省社区志愿者注册工作培训班，对社区志愿服务工作进行了规划和部署。2009年起至今各社区已注册社区志愿者21000余名，社区志愿者服务工作得到有效推进。同时，针对群众不同的需求，进行了形式多样的上门服务和承诺服务。

二、青海省社区服务存在的问题

第一，管理体制不健全。政府、社区、居民之间立体的、完整的和有效的管理体制尚未健全。没有形成党委和政府领导，民政部门牵头，社区居委会主办，社会力量支持，群众广泛参与推进社区服务的整体合力，也就是说社区服务的工作合力不够。民政部门没有在社区服务建设中给予资金足够的支持，没有协调好企事业单位和社会组织与社区服务的关系。社区居委会权限过窄，社区居委会到底管什么、怎么管，到底有哪些管理权限，不够明确，致使社区居委会对属地单位及居民无管理权、监督权，居委会无权管、管不了的现象比较普遍，社会力量和群众没有充分的参与。社区信息化服务体系还没有建立起来，各级对社区信息化建设的投入不足，还没有将社区信息化建设纳入当地信息化建设总体规划，省上还没有统一抓社区信息化的牵头单位，关于社区信息化建设的资源还没有得到有效整合，影响了社区服务的层次和水平。同时，青海省社区服务仍然存在着明显的制度性缺陷，其突出表现为：以政代社、政社混淆的体制弊端仍然突出，政府的经济、政治、道义成本太高而投入产出比太低，居民的社区认同感和归属感不强；社区服务在制度上难以引入职业化和专业化的社会工作机构，服务模式一直停留在粗放发展的阶段，难以有效地转移到以内涵发展为主的轨道上来。这实际上是一个问题的两个方面，即行政化太强，社会化、专业化太弱。

第二，缺乏资金支持。社区服务的正常开展，有赖于服务资源的供给和利用。综观当今世界各国，社区服务资金的供给渠道主要来源于三个方面：一是政府的资金投入，二是各种社会捐助，三是社区服务部分项目收入的再投入。此外，有些国家和地区还通过博彩业和有奖募捐基金的部分收入作为社区服务的资金来源。社区服务中的大部分属于政府公共服务，包括社会服务、社会管理、社会保障和社会救助等多方面内容，应当以政府投入为主。因此，政府的投入始终是社区服务的重要资金来源。在发达国家，政府的投入一般占服务资金构成的50％以上。当前青海省政府投入的社区服务资源占到95％以上，但是由于财力补助对社区服务设施的健全以及社区服务体系的完善的拉动作用有限，资金缺乏也就成为制约青海社区服务的非常关键的因素。社会捐助资金在青海省社区服务中的比重很低，一方面与青海省经济社会发展水平相关，目前还不能把更多的资金投入到社区服务领域；另一方面与驻社区单位、组织对社区共驻共建的理解程度有关，一些单位和组织还在“本单位”的小圈子中没有跳出来，他们占有的社区资源的能量并没有得到有效释放。就西宁市而言，社区服务收益主要是棋牌室、麻将室等进行收费的收入，社区服务收入微薄。政府资金支持不足、社会捐助资金有限、社区服务项目收入微薄导致青海省社区服务工作开展十分困难，社区居民没有充分得到社区服务带来的利益，导致一系列问题的产生。

第三，队伍建设滞后。社区工作人才队伍建设还不能满足城乡社区建设和服务快速发展的需要。社区工作者生活待遇低，全省社区专职工作人员报酬目前平均每月1000元左右，公益性岗位工作人员生活补贴平均每月600元左右，影响了社区聚集专业和优秀人才，影响了社区工作人才队伍的稳定。同时，社区服务工作者年龄偏大，整体素质偏低。就西宁市而言，社区服务工作者中，大专以上文化程度的人员仅占14％，工作人员多为初中和高中文化的公益性岗位再就业职工，他们缺乏专业的社工知识，在社区服务中就存在着服务意识不到位、服务水平不高，积极不够等突出问题，社区工作开展比较困难。并且专业性不强，联系群众不够，许多社区成员不认识和不知道居委会主任，不了解社区居委会工作，缺乏对社区的认同感和归属感；社区服务人员应当适应社会发展，具有较高的文化素质和个人修养，掌握社区服务与管理工作的基本知识和技能，在社区社会组织、社会福利和公共事业、物业管理企业等领域及非营利组织中工作的应用型专门人才。

第四，资源整合力度不够。社区服务可依托的社区民间组织不多，社会组织和群众没有充分的参与，社会力量参与社区建设的积极性不高，社区服务的社会资源短缺。社区内外的各种资源没有得到充分的利用，社区自治组织与其他社区民间组织、物业管理服务机构、业主委员会和驻区单位在人力资源、公益资源、市场资源、管理资源等资源的优劣互补、资源共享、合作发展上没有形成有效的机制。社区内的公共资源和驻区单位的公共资源没有相互开放和利用，驻区单位的社会服务中心和服务站的中介组织作用没有与社区服务充分的结合，驻区单位参与社区服务的热情不高，社区居民对社区服务的认识和了解程度不够，在社区服务项目中得到的利益不太明显，因此，他们参与力度不大。

第五，服务能力不足。一方面，社区服务项目单一，制约了服务能力。有的社区“一站式”服务平台还没有搭建起来，为居民提供各种公共服务的能力和水平还不高，特别是社区养老服务、特困群体服务、残疾人服务、社区矫正和就业服务水平还不够高，服务水平和质量还有待提高。另一方面，虽然社区服务设施得到了一定程度的改善，但是基础设施仍然不完善。目前，全省城镇还有135个社区或无自有办公用房，或无服务活动场所，或租房办公。已有办公和服务用房的社区，也部分存在服务职能大幅增加后服务场所不足等突出问题。就西宁市而言，近两年来由于政府提出建立新型现代化社区的要求，在财政支持、联点扶建、“星光计划”建设带动方式下，西宁各社区居委会的办公设施得到了明显的改善。但是针对社区服务对象的基础设施极不完善。

三、加强青海省社区服务的对策

第一，加强社区党组织的建设，完善社区居民民主自治体系。党的十七大报告把基层群众自治制度作为社会主义民主政治建设的重要组成部分。社区自治作为基层群众自治的重要形式，在推动社区建设和发展社会主义民主政治中具有非常重要的地位和作用。社区党组织是社区自治的政治领导核心，社区自治是在党的领导下的依法自治。具体来讲，是在中国共产党的领导下，在政府的指导下，依据国家法律、法规和政策，社区居民依靠自身的力量，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，管理与自身利益相关的社区事务，逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。社区党组织是社区工作的领导核心，只有加强社区党组织思想、组织、作风建设，增强党组织的凝聚力、创造力、和战斗力，充分发挥党在社区建设中的先锋模范作用，才能使社区沿着正确的思想、政治路线发展。社区居委会是社区居民依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众民主自制组织。要使社区服务得到强有力的开展，必须完善社区居民民主自治体系，完善社区自治制度，完善居民代表大会制度，建立社区自治财务制度；赋予社区一定的自治权力，使社区居委会拥有对公益事业的决策管理权、居民活动的组织权等权力。健全居委会民主选举制度，使社区居民切实享有对居委会成员的选举权、罢免权、监督权。增强社区在党的领导下，依法民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。总之，要使社区服务得到顺利、有序的开展，就必须加强党组织的建设，加强党组织对社区的领导，完善社区居民民主自治体系。

在此基础上，健全管理体制，创新管理机制。明确市、区、街道三方的职责、建立条块协作的平台。充分发挥市级政府的宏观指导和扶持作用，区级政府的分解、协调和决策作用，街道的协调运作和执行作用，社区的具体实施作用。并在此基础上形成党委和政府领导，民政部门牵头，社区居委会主办，社会力量支持，群众广泛参与的社区管理长效的运作机制。重建社区服务制度，健全社区服务基础。政府有关部门应统筹协调，致力建立与国际接轨的社会工作者职称序列、岗位序列及人才培养机制；大力促进各种专业社会工作机构的发展，以承接政府、企业、学校等剥离出来的一部分社会服务、社会教育、社会矫治职能；将专业化社会工作机构同社区自治组织(如居民委员会等)的工作职能明确分开，力戒把街道办事处和居委会重新办成大而全的“单位制社会”。

第二，加大整合资源的力度，建立社会组织和居民参与的长效机制。一方面，社区是实现政府公共服务的有效平台，只有保证地方性公共产品、社区公共产品的有效供给，才能确保社会管理政策在基层落实、工作在基层展开、问题在基层解决，促进地区发展、社区发展，进而推动和谐社区建设。因此，要明确行政管理责任，发挥政府整合社会资源的优势，有效提供公共服务。充分借助各种社会力量，培育发展各类社会组织，最大程度地整合各种社会资源参与社区建设、社会治理，在更高层次上促进经济发展和社会进步，实现人的全面发展和社会的可持续发展。另一方面，社区服务涉及到各个方面，仅靠社区居委会的工作和社区内部资源是不够的，因此社区服务需要整合各种资源，使社会组织和居民参与社区服务。社区与驻区单位、社会团体和其它社会组织要在人力、财力、物力等资源上实现优势互补、资源共享、共同发展。社区的资源向外部开放，驻区单位和其它社会组织和团体的资源也向社区开放，使各类资源得到合理的配置。只有社会组织和居民充分的参与，社区服务才能得到长久的发展，社区服务参与的主体和活动必须十分的广泛，才得以实现社区服务的本质和工作目标。只有加强宣传，培育社区意识，从服务入手，搞好公共服务和基础设施建设，使社区居民和驻区单位得到实在的利益，提高他们的认知能力和理解度，才能增强社区的亲和力、凝聚力、号召力，使社区居民和驻区单位认识到社区服务的重要意义；才能使青年志愿者、驻区单位、社会组织和团体、社区居民充分参与到社区服务中来。一般来说，人力资源的多寡和专业化程度，直接决定了社区服务项目的数量和质量。从中国目前的情况来看，社区服务的项目还不多，且大都集中在社区保洁、社区绿化、老年人照顾、孤残儿童照顾、残疾人照顾、贫困家庭救助、职业介绍、计划生育辅导等方面。即使是这些服务，体力劳动和经验性的服务远多于知识和技能含量高的专业化服务。与此相应的是，低层次的人力资源供给也十分丰富。至于社区居民急需的专业服务，诸如老年人的心理与行为辅导、问题青少年的行为矫治与辅导、暴力家庭与单亲家庭的辅导和治疗、弱智儿童辅导、精神障碍者回归社会的辅导、刑释人员的社会化辅导、居民的康复辅导、职业培训与就业指导等知识含量的专业化服务，则至今没有或很少开展起来。而这方面专业人才的供给也极其短缺。由于难以满足居民日益增长的专业服务需求，居民乃至整个社会自然难以提高对社区服务的评价和认同度了。显然，在当前的情况下，有必要积极拓展社区服务的项目，尤其是知识含量高、专业性强、社区需求大的服务项目。这就要求增加专业人才的供给，从政策上营造能够吸引专业人才加盟社区服务的机制。对此，政府理应予以充分的关注。

第三，加大资金支持的力度，拓宽资金渠道。政府应加大社区服务的资金支持力度，增加对社区服务的现金和实物的投入，每年新增财政收入的5筧用于社区服务建设。拓展资金来源的渠道，通过开展社会公益募捐活动，争取企业、事业单位和社会爱心人士对社区服务的资金支持。另外，结合青海的实际情况，在充分保障社区服务的福利、便民、惠民性质的基础上，社区可引入市场机制，实行产业化经营。对社区内的某些服务项目收低费和按市场价收费，让企事业单位和中介服务机构到社区开办服务，增加社区的经费来源。

第四，加强社区服务工作者队伍建设，组建高素质的社区工作人员。针对社区服务工作者整体素质偏低，文化程度不高，专业化水平不强的事实，为了使社区服务得到强有力的开展，必须提高工作人员的素质和水平。一是加强岗位培训。通过走出去和引进来战略，分期分批派遣社区工作人员到社区工作专门机构或高校进行培训，提高他们的素质和水平。二是邀请和引进社区工作专家到社区开展讲座和担任职务，为社区服务出谋划策；三是与省内的高校开展合作，邀请高校社区专业教师到社区开展讲座和担任职务；四是引进高校优秀毕业生到社区工作，这样既能提高社区工作人员的素质和专业水平，又弥补了社区人力资源的不足，为社区服务的发展提供了坚实的质量保障。

参考文献：

[1]夏建中，社区工作，中国人民大学出版社2005-6(1)

[2]韩子荣，连玉明，服务型社区，中国时代经济出版社2005-6(1)

[3]徐永祥，社区发展论，华东理工大学出版社2000

[4]青海经济信息网