完善青海大调解机制 促进社会和谐稳定

王红莲　雷鸿

构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的重大战略思想。正确处理人民内部矛盾，及时化解社会矛盾纠纷，是维护社会和谐稳定紧迫而重大的任务。中共青海省委、省政府高度重视化解社会矛盾和纠纷工作，把建立矛盾纠纷大调解的体制机制当作建设社会主义和谐社会的重要大事来抓。对新时期经济和社会发展过程中各类矛盾纠纷的特点，用大调解促进大和谐、推动大发展。全面构建党委、政府统一领导，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解相互协调配合的大调解工作体系，有力地维护了藏区、地震灾区和全省社会稳定。青海省根据自身实际，在创新的前提下，在大调解工作机制实践探索基础上，充分借鉴域内外有益经验，完善和推进符合青海省实际的大调解体制机制，促进青海省和谐社会建设。

一、青海省社会矛盾纠纷的现状、特点和原因分析

实施西部大开发战略十多来，青海省作为西北地区重要的省份，在经济实力大幅提升的同时，各项社会建设有序展开，人民生活明显改善，是青海财政收入增长最快、财政实力显著增强、支持经济社会发展能力明显提升的十年。全省财力总量由58亿元预计增加到580亿元，增长9倍。然而，这十多年也是社会矛盾凸显的十多年。通过调研，我们了解到，我省社会矛盾在近十年主要表现在以下几个方面。

第一、社会矛盾纠纷表现为突发性、隐蔽性和反复性，同时表现为主体多元化，客体复杂化。我省在经济利益格局不断调整，整个社会心态深刻变化中，使社会矛盾纠纷的触发点增多，其中涉及群众切身利益的社会矛盾纠纷尤为突出。随着青海省市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。因经济体制的深刻变革，矛盾纠纷已由过去的仅限于公民与公民间的纠纷，发展为公民与公民之间、公民与基层行政村(居)、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等。矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，矛盾纠纷的主体呈现了多元化。同时，因各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致了社会矛盾纠纷内容的复杂化。社会矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，生成过程复杂，导致的后果严重。矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼此消长的渐进过程中，还关联了诸多不确定因素，矛盾纠纷的后果不是涉及一个或几个人的利益，而是牵扯众多当事人的利益，解决矛盾纠纷的方法也已不再简单化。从而增加了当前社会矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。

第二、当事人寻求解决矛盾纠纷的方式呈现激烈化，形成群体性事件。矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾纠纷出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没有能在有关基层部门得到及时公正合理地解决。当事人往往采取一些过激甚至违法手段，迫使有关部门解决问题。具体表现为，在农村牧区，由于一些基层行政组织不依法办事而引起的土地、山林、荒山、荒地、草山承包、农民负担、不当集资收费等纠纷，众多农牧民成为纠纷当事人；在企业改制中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；在企地纠纷中，因利益冲突，厂矿企业与驻地周围有关群众成了纠纷当事人；在金融兑付、城市房屋拆迁等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人；根据青海省民政厅的介绍，近年来，随着军队安置政策的改革调整，引起部分复转干部的攀比心理和群体上访事件：因社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，因处理不当而引发群体性事件。

第三、社会矛盾纠纷的类型多样化和总量扩大化。一方面从矛盾纠纷的法律性质来看，社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、草山承包、农牧民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、矿山生产安全事故、企业侵权、房屋拆迁和退役、复转干部的集体上访等方面的众多新型社会矛盾纠纷，正是这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。另一方面，在基层农村和城镇两大区域，随着农业产业结构的调整和以农牧民为主体乡(村)企业的蓬勃发展，以及城乡、内外经济交流的日益频繁，各类矛盾纠纷的总量呈上升趋势，涉及到的当事人大量增多。自1990年以来，青海省各级人民调解组织调处的纠纷总数不断增长，人民法院立案审理的民事、经济、行政案件也在增长，根据青海省高院的统计，民事诉讼案件受理案件连续三年以2％的速度递增。

青海省新时期社会矛盾纠纷呈现以上特点，有其深刻政治经济根源和整个社会的大背景，形成的原因是多方面的。主要表现在以下几个方面。

第一，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。新时期，青海省的经济实力有了一定的增强，但生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变。我省的社会主义市场经济体制初步建立，但影响发展的体制机制障碍依然存在。我省人民生活有了提高，但收入分配差距拉大，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大。协调发展取得显著成绩，但农牧业基础薄弱、发展滞后，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。

第二，某些人谋取经济利益意识过于强大。改革开放给广大人民群众创造了解放思想的契机，给广大人民群众的思想以很大冲击和震撼，使他们在思想上获得了前所未有的解放，青海广大人民群众也不例外。尤其是为了实现“经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美”的西部大开发的二十字目标，我省各级领导全力以赴抓经济，全省人民奔小康，特别是以土地承包、草场承包为重点的农村牧区经济体制改革和以企业改制为重点的城镇经济体制改革，使许多人获得了巨大的收益。从而使得单位和个人将谋取经济利益最大化作为唯一目的，导致出现了一系列违法乱纪情况出现。

第三，干群矛盾日益显化。存在着部分基层干部工作方法简单粗暴，有的基层党政干部基本素质较低，“官本位”思想和特权思想严重，服务意识、公仆意识较差，对人民群众缺乏感情，不能够依法行政、依法办事，对人民群众反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻，对出现的矛盾纠纷不能及时调处，甚至酿成严重事件，特别在计划生育、征收公粮、“三提五统”和集资收费等方面，有些干部态度强硬，作风蛮横。此外，有些政府部门对出现的金融风险、房屋拆迁、突发性重大事故等，处理不够及时、公正和彻底，引起了一些群众的不满和怨恨，影响了基层社会稳定。

二、借鉴域内外解决纠纷的经验，青海大调解机制框架基本确立

多年来，域外蓬勃发展的替代性纠纷解决机制(ADR)，已成为时代潮流，成为与民事诉讼制度相互补充的重要社会机制。从国内看，江苏南通、浙江诸暨、河北省等地开展的大调解实践比较有代表性。针对原有人民调解机制程序、范围、成员素质等进行改革完善，总体上呈现出传承人民调解制度在解决民间纠纷方面的优势，另外也超越原有人民调解机制的内涵，在适用性质、范围、程序等方面有了许多新的突破，包括体现国家政策导向性的同时，体现了党委牵头，齐抓共管，综合治理特点：有些调解模式趋于专业化、职业化和社会化，保留了人民调解的自治性，也提高了利用地方资源的能力，增强了调解的权威性；纠纷类型的变化，出现了跨行业、跨区域的纠纷解决模式。近些年来，青海省结合自己的实际，也进行着“警民联调”、“一揽子”调解、“三位一体”、“法院委托调解”等比较典型、影响较大的工作模式，大体上可反映出青海省在各种调解方式衔接与联动上的探索。我省各级司法局和本地区的公安部门联合开展人民调解与治安调解的衔接与合作，同时出现了人民调解与行政调解衔接，以及法院调解与人民调解衔接的王作模式，例如2009年6月海南州同德县政法委牵头，组成联合调解小组，联合调解解决了一起双方无证驾驶摩托车相撞后，交警没有出具《交通事故责任认定书》而产生的既有民事纠纷又牵扯行政纠纷的案件，维护了当事人的合法权益，也促进了社会的和谐稳定。2010年7月为深入贯彻落实中央政法委深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新，公正廉洁执法”的总要求，积极构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的交通事故损害赔偿调处格局，及时化解因道路交通事故产生的民事纠纷和社会矛盾，维护当事人合法权益，提高事故处理效率，促进社会和谐稳定。省法院、司法厅、公安厅、中国保险监督管理委员会青海监管局联合印发了《关于在交通事故损害赔偿处理中推行人民调解制度的意见》，对道路交通事故民事损害赔偿人民调解工作提出了具体要求。

2010年6月青海省高级法院、青海省司法厅联合发布了《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》，从而形成了青海省实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼解决与非诉讼解决的联动与协调、化解社会矛盾的有效途径。该《意见》是根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关法律规定，并经省高级法院审判委员会讨论通过、省司法厅同意联合会签的。该《意见》包括“指导思想、基本原则和方法、适用范围、调解组织、委托程序、调解协议的效力、受理费减免、协调保障机制、实施日期”等九个方面的内容，规定了人民法院可以委托纠纷发生地的人民调解组织进行调解的10类民事纠纷。为规范民事纠纷委托调解工作，保障司法调解与人民调解的合法、有效衔接，积极探索和健全社会矛盾纠纷的多元化解决机制，营造和谐稳定的社会环境，起到积极的推动作用，同时也标志青海省大调解机制的工作框架进一步确立和完善。

三、完善新时期社会矛盾纠纷大调解机制的对策

第一、应该建立纠纷调处中心，同时各州地市建立调处工作指导委员会和划拨业务经费，保障工作运转。目前青海省各地市区、街道、社区、乡、镇、村都设有社会治安综合治理的协调机构，已形成了上下联动的王作系统，可以借鉴其成功经验，相应地在区、街道、社区、乡、镇、村设立纠纷调处中心，调处中心的工作由同级政府领导。州地市政法委设立的民事纠纷调处中心工作指导委员会，负责协调相关机构和政府有关部门的王作，并负责对各级调处中心调解工作的指导和检查，以促进在全省形成民事纠纷调解的工作网络。在司法行政部门要设立相应的民事纠纷调处工作指导部门，负责行政调解与其他调解方式的衔接和配合。

在县级建立一个统一领导机构，可由综治委牵头，相关部门共同参与。大调解领导小组不能有其名无其实，要尽快进入角色，切实履行职责，加强组织领导，开展工作。在公安派出所设立人民调解工作室，对不够治安处罚的民间纠纷，轻微治安案件和主观恶性不大的轻微伤害案件，实现警民联调，优势互补，开展便民服务。法院以各派出法庭为主体，形成以“巡回法庭”为平台的联调联系制度，由有关单位人员组成对重大疑难纠纷和跨区域、跨行业、跨部门的重大矛盾纠纷进行调处。司法所要承担起掌握辖区社情民怨线索的职责，在仔细甄别认真处理各类职责范围内的矛盾纠纷的基础上，做好自身不能化解矛盾纠纷的分流。

同时应将大调解工作经费列入财政预算，划拨到位，不能随意克扣，保证业务开展能够正常运转，特别是纸、笔、墨、燃油等起码的办公经费必须解决，王作人员的福利待遇应纳入基层政府统一解决，千方百计改善办公条件，优化工作环境，保障工作运转。

第二、建立科学分流制度，实现三调对接。首先，建立诉前告知调解制度。凡起诉到法院来的案件，在立案之前向其发放《诉前人民调解告知书》，告知其可以先进行人民调解，如果属于行政纠纷可申请行政调解，特别告知申请调解的好处，分析其中的利弊，使其接受调解。之后将案件分流到相关调解组织。其次，各地建立诉中委托调解制度。在人民法院进入审判程序之后，对有可能调解的案件，法院主动跟相关调解组织联系，由调解组织进行调解，也可在调解组织的参与下共同调解，提高调解成功率。确实将2010年6月省高级法院、省司法厅联合发布的《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》落到实处。最后，建立判后参与解释制度。人民法院在送达判决书的时候或者在送达之后邀请有关调解组织进行判后答疑，解释相关的法律问题，使当事人能够服判息诉，同时主动履行法律文书确定的义务。

第三、完善大调解运行机制。建立联席会议和定期沟通制度、联合排查和联合调解制度、信息通报和工作交流制度。各州地市、县、区、乡镇、街道由各级综治办牵头，定期召开由成员单位参加的联席会议，通报矛盾纠纷排查调处工作情况，制定工作计划和安排，协调解决存在的问题。对涉及范围广、影响大、可能诱发群体性事件的矛盾纠纷和民商事案件，要及时同协调有关部门研究，提出解决意见。同时，既要由各级综治办牵头，组织各部门、各单位开展横向联合排调活动，也要积极做好系统纵向的排调工作，形成排调合力，提高工作效率。

第四、法院和高等院校的相关专业人员要加强对民事纠纷调处中心调解人员的培训和指导，帮助调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力。各基层法院应成立民事纠纷调解工作指导小组，建立调解指导员制度。各高校的相关专业的人员也应该定期到调处中心指导和参与调查中心的调解工作。指导小组与街道、乡、镇调处中心建立指导网络，定点挂钩，落实到人，负责与调处中心的工作协调及对调解工作的业务指导，注意选派业务能力强、司法水平高的审判人员参与对调解人员的业务培训工作。对依法应当公开审理的案件，调解人员主动要求法院旁听的，法院指导小组要给予支持。对法院审理的对调处中心调解工作有指导作用的案件，要主动建议调处中心人员派调解人员旁听审理；在巡回审理时，可以邀请当地调处中心人员旁听案件审理，协助调解。同时要建立法院审判与调处中心调解之间的信息沟通制度，通过定期、不定期召开联席会议，及时交流相关信息，总结协作经验，超前制定工作方案。指导小组要开通咨询热线，面向本辖区的调处中心和民调人员，提供法律咨询服务，确保法院审判工作与调处中心调解的有效衔接，充分发挥诉讼外调解和法院审判各自的作用。

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