农村金融与农村经济协调发展中的政府行为

摘要：农村经济是农村金融发展的基础，农村金融是农村经济发展的核心，二者协调发展是农村金融改革的出发点和归宿。但在当前改革农村金融实践过程中，仍存在着二者互不协调、互相抑制的现象。对此，政府应当采取以下措施给予解决：优化农民投融资环境，强化协调发展的农村经济功能；优化农贷政策，强化协调发展的农村金融功能；优化金融生态环境，强化协调发展的良性循环；规范地方政府行为，强化协调发展的宏观环境。

关键词：农村金融；农村经济；协调发展；农村金融改革；政府行为

中图分类号：F832.3文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）03-0121-04

在现代市场经济条件下，中国“三农”问题的有效解决，离不开现代金融的有力支持。而资本固有的逐利性与农村经济发展滞后性的矛盾，使得农村金融发展困境与农民收入增长缓慢相互掣肘。为有效破解这一难题，2008年10月，中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国到广西田东县调研时作出了“以田东县为试点，破解农村金融服务难题”的重要批示，田东县成为全国农村金融综合改革试点县。经过近3年的探索实践，田东县农村金融改革取得了良好成效，但也存在不少问题。本文旨在通过对田东县农村金融改革实践的剖析，探讨农村金融与农村经济协调发展中政府行为的选择。

一、田东县农村金融改革的主要内容

田东县农村金融综合改革试点，以“政府主导、人行推动、多方参与、共同受益”为原则，以深化农村金融体制改革、提高服务质量为目标，以“四个创新、五个建立”为主要内容。“四个创新”是：创新农村金融组织，构建多层次的农村金融体系；创新农村金融产品和服务方式，提供符合“三农”发展需求的金融产品和服务；创新农村信贷抵押担保方式，拓宽农村信贷抵押担保渠道；创新村级“三农”金融服务室，破解农村金融服务缺失难题，提高金融服务效率与覆盖率。“五个建立”就是建立农村征信体系，推进农村征信体系建设；建立信贷风险补偿和奖励机制，促进金融机构为“三农”服务；建立农村金融政策指导体系和监管体制，化解和防范农村金融风险；建立较为完备的农村金融服务网络体系，加强农村金融服务基础设施建设，改善农村金融服务环境；建立农业政策性保险体系，强化特色农业政策性保险功能，分散信贷风险。

二、田东县农村金融改革的主要成效与主要问题

（一）田东县农村金融综合改革试点的主要成效

广西田东县是国家扶贫开发重点县之一，辖10个乡镇、161个行政村；2011年全县有农户8.23万户、32.76万农村人口，农业人口占全县人口的比重为86.5%；全县有耕地39.9万亩，人均耕地面积不足1亩。田东县经济发展与其地形特点密切相关，呈“河谷平原相对发达与两翼山区相对落后”的格局。其中，河谷地区占地面积为45%，是粮食、亚热带水果和经济林主产区；南部山区占29%，主要种植甘蔗和竹子；北部山区占26%，是甘蔗、竹子和油茶主产区。开展农村金融综合改革试点以来，该县农村金融与农村经济得到了较好的协调发展。在农村金融发展方面：一是贷款余额大幅提升。截至2011年末，全县银行业金融机构各项存款余额达60.03亿元，贷款余额52.23亿元，各项贷款余额比试点初期增加2.56倍。二是涉农贷款余额保持较高水平。2008、2009、2010、2011年田东县涉农贷款余额分别为17.11亿元、26.53亿元、30.38亿元和35.31亿元，占全县贷款余额始终保持在70%左右。三是实现金融网点全覆盖。“2010年全县银行机构网点数达到1.2个/万人，网点覆盖密度小于60平方公里，每万人拥有银行机构网点数居全国一流水平。”[1]四是全县辖区农村金融机构资产利润率不断提高。2007年农村金融机构资产利润率为1.59%，2010年达到2.24%，贷款不良率从2008年的1.7%下降到2010年的0.81%。在农村经济发展方面：2010年农民人均纯收入4382元，增长16%，2011年农民人均纯收入5414元，增长21.7%，两年增幅均居广西首位；涉农信贷投放对全县农业经济发展的贡献率由2008年的4.74%上升至2010年的7.04%，同时，农户贷款覆盖率逐年上升，截至2011年１０月，田东县得到贷款支持的农户达5.02万户，农户贷款需求满足率和覆盖率均超过91%。由于涉农信贷的增加，有力地促进了农村经济的快速增长和农民收入的提高。

（二）田东县农村金融与农村经济协调发展存在的主要问题

尽管田东县农村金融综合改革试点取得良好成效，但从农村金融与农村经济协调发展的角度分析，仍存在一些突出问题。主要表现为：农村经济发展相对滞后→农村金融有效需求不足→农村金融脱离农村经济发展→农村经济发展缺乏农村金融有力支持→农村金融与农村经济落入不协调发展的恶性循环。

1.农村经济增长乏力，金融有效需求不足而抑制农村金融发展。一是农村金融有效需求不足。由于田东县农业仍以小农经济为主，尚未形成规模化生产，农业产业化程度较低、产业链条短。这些问题使得农村经济发展滞后，金融需求结构分散，需求主体信贷承载能力有限，从而导致金融有效需求不足。二是农村产权制度改革滞后影响农民融资能力。如林权制度改革进展缓慢影响了林农资产核定及林权抵押贷款；依托农业产业化和农民专业合作社的信贷创新，以及基于动产和权力开展的抵质押贷款等发展不足。三是仓储、冷藏和商贸物流等产业发展滞后，农业配套服务企业缺失。四是区域发展不平衡。河谷地区聚集了全县57%的农户和45%的土地，贫困人口主要分布在两翼山区，农民外出务工收入是两翼山区主要经济收入来源。

2.农村金融服务体系不完善,农村金融供给不足而抑制农村经济发展。一是农村金融机构“城市化”，业务“非农化”。由于农村金融市场存在信息不对称等而导致的高成本和高风险，以及传统农业的经济效益低下，商业金融机构在自身利益最大化的驱使下，业务“非农化”成为一种必然趋势。二是农村金融机构服务网点布局不够均衡，绝大多数基础设施集中在县城。例如90%的电话支付终端布放在县城，造成乡镇特别是部分行政村支付服务缺失；金融机构服务网点偏少，网点最多的农合行只有9个支行，没有完全覆盖全县10个乡镇，田东北部湾村镇银行只在县城有网点。三是农业保险试点推进困难较多。财政补贴资金有限使农业保险试点品种少，政策性保险扩大覆盖面仍有难度。四是金融机构支农与创新内在动力不足。涉农业务风险高，部分机构依靠上级行处置成本，难以建立可持续发展的农村金融服务长效机制。

作为全国农村金融综合改革试点县的田东，尚且存在上述突出问题，其他贫困地区的县域这种现象恐怕更为严重。如何破解这一困局，已成为促进我国县域经济社会发展面临的重大课题。

三、农村金融与农村经济协调发展中的政府行为选择

关于农村金融与农村经济的关系问题，目前理论界共有三种看法：“一是金融引领增长假说，认为金融市场通过动员储蓄为长期投资提供资金支持、诱致技术发明，并进而推动增长；二是增长引领金融假说，认为高经济增长将创造某些金融工具和制度安排需求，并且金融市场对这些需求和变化产生有效的反应；三是反作用假说，认为金融发展和经济增长之间存在着双向因果关系。” [2]笔者认为，二者之间确实存在双向因果关系，而二者的协调发展是农村金融改革成功的关键。但要促进二者协调发展，政府行为选择将起到一个决定性作用。

（一）优化农村投融资环境，强化农村金融与农村经济协调发展的农村经济功能

1.强化农村公共产品有效供给，奠定农村经济发展基础。一是强化农村公共产品供给主体责任。强化不同主体对农村公共产品的供给责任，强调从制度上规范政府对农村公共产品所需资金的投入，并把所需资金纳入财政预算体系。二是有效破解城乡“二元经济”格局，从根本上扭转“重城轻乡”、“重工轻农”的公共产品供给观念和制度安排，把农村公共产品供给纳入到国家公共产品的制度安排中来。三是建立多元化的农村公共产品投融资渠道，形成多渠道供给格局。重点是从制度上建立支农资金稳定来源渠道的长效机制。

2.强化利益诱导机制，构建农村经济发展“动力源”。一是深化农村土地制度改革，强化农民对土地投融资的制度动因。大胆探索适合本地特点的农村土地流转方式，使土地流转与产业结构调整、农业标准化生产、农村专业合作组织、农村基础设施建设等相结合。如田东县按照“自愿、有偿、规范、有序”的原则，引导农民以租赁、转包、入股、互换、转让等有效形式转出土地经营权和使用权，让外地老板、民营企业和经济能人连片租赁、承包土地，发展规模农业、高效农业。截止2010年底，全县流转土地面积达6.12万亩，约占全县家庭承包经营总农户的30%，占耕地面积的15.6%，有效地促进了农村经济发展。二是发展农业产业化，强化农民投资的利益分配机制。利益分配机制是农业产业化发展的关键和核心，是激励各参与主体的积极性和创造性的动力源泉。在发展农业产业化的过程中，应以市场为导向、以农户为基础、以龙头企业为依托、以经济效益为中心和以系统化服务为手段，通过实行生产、加工、销售和农工商一体化经营，将农业生产的产前、产中和产后诸环节联结为一个整体，使农民得到各个环节的利益分成。同时将农业产业化与农业科技成果转化和推广、农业产业结构调整、农民生产经营能力提高等紧密结合，不断提升产业化水平。

3.强化农村经济主体的培育，激发农村经济发展活力。一是优化农业产业集群，强化龙头农业企业带动。田东现有龙头企业8家，其中省级1家，市级2家；产值亿元以上2家，千万元以上3家，百万元以上6家，龙头企业带动作用比较明显。二是实行“农超对接”，鼓励大型超市、连锁超市向农村延伸。百色华润希望小镇与中国连锁超市第一位的华润万家超市对接，使农产品通过华润万家超市销售网络以最快的速度进入到千家万户。三是鼓励农民专业合作社跨地域、跨所有制、跨行业开展经营服务。截至2010年9月底，田东县已建立各类专业合作社94个，注册资金1539万元，社员5996户，经营业务涉及种植、养殖、营销等领域，带动2.7万农户与大市场有效对接，成为转变农业发展方式、发展农村经济和促进农民增收的“新引擎”。

（二）优化农业信贷政策，强化农村金融与农村经济协调发展的农村金融功能

1.优化涉农金融的财税政策体系，建立农村金融良性发展的长效机制。一是对涉农金融机构提供税收优惠。遵循“普惠制”原则，对涉农金融机构给予相应的所得税和营业税优惠。如对合作制形式的农信社或者其他新型农村金融机构采取减少或免征营业税、所得税, 对涉农业务的保险公司减免营业税等，切实减轻农村金融机构的负担。二是构建全方位的政策性补贴机制。针对涉农金融机构在支持“三农”过程中，因管理成本高、自然灾害等不可抗拒原因造成的贷款损失，国家财政应通过贷款贴息、损失补偿等方式给予相应补偿，以支持金融机构扩大支农信贷的积极性。同时对在农村设立营业网点的金融机构给予一定的一次性开办费补助。

2.完善多层次的风险分散和转移机制，建立农村金融可持续发展的良性机制。一是大力发展政策性农业保险业务。田东县在推进农村金融综合改革过程中，开展了对甘蔗、香蕉、水稻、芒果、竹子种植的保险业务，在全县10个乡镇成立了“保险咨询站”。采取“小农户+小贷款+小保险”和“新农合 +小保险”的捆绑销售方式，形成了“政银保”合作的支农助农惠农新格局。截止2011年底，田东县农户种养业、农房及农用运输工具等涉农保险覆盖率达到62.28%。二是创新涉农信贷担保制度。针对农民抵押难、担保难等问题，政府可以考虑由财政出资、社会资金参与、按业务量提供补偿的办法，鼓励各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务, 加快农村担保体系的建设，从根本上提高涉农贷款风险防范能力。三是建立涉农贷款风险补偿和奖励机制，降低涉农贷款的风险。为支持田东县农村金融综合改革试点工作，按照中央财政部规定，“对上年涉农贷款余额同比增幅超过15%，且上年末不良贷款率同比没有上升的县域金融机构，对机构上年涉农贷款余额增量超过15%部分，按2%给予奖励, 奖励资金由财政部和自治区财政按7：3的比例分担。”[3]

3.实行差别化的监管政策，促进农村金融健康发展。一是实行差别存款准备金率和利率优惠政策。对涉农贷款占比高的金融机构，适度调低存款准备金率，从而增强涉农金融机构的资金实力，促进涉农贷款的投放。“目前田东县农合行和田东北部湾村镇银行均执行10%的存款准备金率，比商业银行低了5.5%个百分点，由此可增加支农资金8171万元。”[4]二是实行差别信贷监管政策。由于村镇银行、农村资金互助社、担保公司等农村新型金融机构自身特点和服务对象的不同，监管部门应当对其采取不同于一般商业银行的监管措施。在试点县田东，银监部门采取差别化监管政策，在三年内不考核村镇银行存贷比例，在风险可控基础上，允许金融机构适当提高存贷比。三是实行差别风险问责、呆账核销等政策。主要是对涉农贷款中的不良贷款进行单独考核，简化税务部门审核金融机构呆账核销手续和程序，促进金融机构及时化解不良资产，防止信贷规模收缩。

（三）优化金融生态环境，强化农村金融与农村经济协调发展的良性循环

1.完善法制建设，促进金融与经济健康运行。金融生态环境的构成因子，无论是法制环境、社会信用、会计准则、外部审计、信息披露，还是银企关系，无不与法律和执法体系的完善与否有着密切的关系。因此，建立公正高效的法律和执法体系，依法推进农村金融生态环境建设，促进农村金融改革发展是政府义不容辞的责任和任务。一是制定《农业投资法》，在法律上优化农业经济发展的投资环境，将投资行为纳入法制化轨道。二是制定《农村合作金融法》，还农民合作金融权，将农村合作金融的发展纳入法制轨道，规范农村合作金融市场。三是制定《农业保险法》，逐步建立多种形式的农业保险组织和制度体系。

2.培育信用文化，促进“横向信用”的生成。一是推进“信用户”、“信用村”和“信用乡（镇）”的建设。在农村金融综合改革的过程中, 田东县十分注重对“诚信田东”的建设。截至2011年10月，共建立农户信用档案7.99万户，其中，通过采集和录入档案信息共6.61万户，占全县有效农户数的97.21%；已评定A级以上信用户4.08万户、信用村88个、信用乡（镇）7个，成为广西县域信息采集面最广、农户建档最多、内容最齐全的县份。二是加强对金融政策、信贷规章制度、金融知识等的宣传。采取在电视台开设《金融知识讲座》专栏、举办金融知识现场咨询活动、建立金融知识服务站等方式，促进金融知识进农家，提升农民金融素质。三是提高农民合作意愿，建立“联合信用”。田东县通过南华糖业、金荣纸业等企业构建“龙头企业+种植基地+农户”模式，通过竹海资金互助社、鸿翔(香蕉)资金互助社等构建“资金互助社+保险+农户”模式，有效带动了竹子、香蕉、芒果等特色产业的发展，逐步实现了农村金融与农业产业化的紧密结合。

3.建立区域金融生态，促进区域金融稳定与经济发展。一是建立区域金融生态协调机制。田东县充分发挥行政机制和资源优势，采取“政府搭台，银行投入，群众唱戏”的方式，加强“政、银、农（企）”之间的沟通合作，破解农村金融服务难问题。二是建立金融风险系统防范机制。联合基层人民银行，经常性对本地经济金融运行情况进行分析、监测、预测，及时发布各种反映经济金融运行状况的指标、数据，强化系统性金融风险防范，同时，优化各类经济金融主体运行的信息环境。三是建立优势产业发展机制。结合国家产业政策，从资源、人才、区位、文化等方面，深入研究本地区比较优势，制定出符合本地实际的科学发展战略，避免盲目跟风发展产业和项目，降低实体经济风险。

（四）规范地方政府行为，强化农村金融与农村经济协调发展的宏观环境

在经济学看来，行为既产生收益，也发生成本。其中，收益形成行为激励，而成本构成行为约束，收益与成本的相互作用所形成的均衡状态决定当事人的行为边界。“地方政府对金融资源的控制客观上存在着一个合理的边际收益等于因此而支付的边际成本，但事实上，由于地方金融风险的外溢性，积累了地区性金融风险，劣化了区域金融生态环境，从而产生控制成本问题。”[5]因此，农村金融与农村经济协调发展，需规范地方政府行为，强化协调发展的宏观环境。

1.地方治理主体多元化，促进政府职能转变。地方治理主体的多元化，可以增强政府组织的权利制衡和行为约束，避免地方政府对经济金融运行的过度干预，还可以促进公共服务社会化，更好地满足多元化公共服务的要求。一是科学界定政府职能定位，将农村金融与农村经济协调发展纳入当地发展战略规划和考核目标。二是优化政府治理结构。依托政府组织、社会组织以及民间组织等各种组织的网络体系，优化农村金融与农村经济协调发展的外部宏观环境。如设立金融与经济协调发展委员会，统一监管地方性金融机构，逐步完善农村金融市场。三是建立以市场为基础、政府为主导的协调发展机制。特别强调政府对农村金融与农村经济协调发展方面的管理创新和宏观调控能力，为协调发展创造条件。

2.金融自治与乡村自治相结合，提高金融与经济发展的内生动力。实行农村金融自治和乡村自治相结合，是从农村内部培育力量，提升造血机能，解决“三农”问题的经济基础和制度保证。金融自治实质上是农户从已有的血缘合作、地缘合作走向信用合作、契约合作，在金融自治的过程中各成员相互协作，共同面对所遇到的困难。这也正是乡村自治的内涵和实质所在。一是实行乡村自治，提高农民在社会事务和政治活动中的参与能力、谈判能力和讨价还价的能力，为农村经济的发展打下基础，促进农村金融的发展。二是通过金融来扶持、培育和发展农村中介组织，鼓励并支持农村各种合作社、协会、基金会、联营、联盟、共同体等形式的经济和生产组织的成立和发展，来提高农民自我管理、自我治理的能力。

参考文献

[1] 王西冀.农村金融改革的“田东样本”[J].中国金融,2011（11）：53.

[2] 尹娟民，范秀红.农村经济与农村金融良性互动发展的对策研究[J].南方金融，2009（10）：47.

[3] 广西财政科学研究所课题组.广西支持农村金融服务体系创新的财政政策研究[J].经济研究参考，2009（71）：50.

[4] 旷红梅.关于完善农村金融扶持政策的对策思考——以广西田东县为例.中共南宁市委党校学报，2010（5）：47.

[5] 谢丽霜.民族地区农村金融与农村经济协调发展研究[M].北京：中国经济出版社，2008：260.

责任编辑凌经球