我国地方政府创新动力研究

傅金鹏

摘要：推动地方政府创新的动力具有复杂性和动态性。学界主要从三个角度分析了我国地方政府创新的动力。一是生态视角，动力主要源于国际环境的冲击和国内环境的变迁。二是利益视角，动力主要来自于对区域性公共利益和组织(官员)利益的追求。三是组织困境视角，权威危机、体制运行不畅和组织衰变的“铁律”等成为地方政府创新的强大动力。对地方政府创新动力的研究应关注创新动力的阶段性变化和区域性差异，并加强研究创新的阻力，同时拓宽研究方法的学科视野。

关键词：地方政府：创新：动力

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)03-0106-04

随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，地方政府创新已成为政府发展的重要主题之一。作为一种创造性活动，地方政府创新是在强大的、持续的动力推动下进行的。分析新时期我国地方政府创新的动力构成。研究创新动力的形成机理，对于推动我国地方政府创新具有重大意义。总的来看，学界主要从三个角度研究地方政府创新的动力，即生态的视角、利益的视角和组织困境的视角。

一、生态的视角

将生态研究方法引入公共行政领域造就了一门新的学科——行政生态学。海迪(F.Heady)对这一方法期许很高，“如果能将塑造和修正组织的环境条件、各种影响因素和各种影响力量都识别出来，并且在可能的范围内按照相对重要的顺序排列起来，也能够弄清这些组织对环境的影响，那么，人们就能更好地理解官僚组织和其他的政治和行政机构。”“学界也将这一方法运用到地方政府创新动力的研究中，成功地识别出多重动力构成。从生态视角来看，我国地方政府创新的动力主要源于国际环境和国内环境。

(一)国际环境的动力

1全球化的冲击。经济全球化成为世界范围内政府创新的强大动力之一，全球经济竞争与合作带来了各国政府的激烈变革。面对有利于先发国家的国际活动规则、全球性发展机构的外部援助和经济资源的全球性流动，后发国家应做出更大的创新努力。刘靖华等人(2002)在其著作《政府创新》中指出，“经济全球化导致政府间的竞争，……。因为经济的全球化，中国加入WTO对中国政府的冲击是巨大的，对政府而言，全球化的最大含义是使得每一个国家的政府都成为全球市场中的一个‘企业。面临竞争的考验。”臧乃康(2001)、谢庆奎(2005)、宋迎法(2006)都认为全球性经济活动要求政府不断进行创新以适应经济环境的变迁。

全球化带来的民主浪潮也推动了政府管理理念、方式和方法的转变。谢庆奎(2005)认为“全球化增强了公民个人的自主性，为了凝聚公民对政府的忠诚感和认同感许多国家政府都在采取各种措施促进公民参与政治决策并获得发言权。”俞可平(2005，2008，2010)一直将“民主”视为政府创新的首要目标。从我国地方政府创新实践来看，在五届“中国地方政府创新奖”的114个人围奖中，与民主直接相关的创新项目占较大比例。俞可平(2010)将114个项目分为16个类别，其中，乡村治理类、竞争性选举类、民主决策或协商民主类和公民参与类等4个类别与民主直接相关。这4类创新合计29项。超过入围奖总数的1／4。民主浪潮成为推动我国地方政府创新的又一个强大动力。

另外，全球化使安全问题从一国之内扩展到国际范围，促使政府进行安全职能创新。谢庆奎(2005)指出，加强国际协调与合作，打击国际犯罪和恐怖活动维护人们的生命健康和生态环境等，都需要政府不断进行创新以适应环境和应对挑战。臧乃康(2001)也认为“全球化客观上要求强化民族国家维护本国社会政治稳定职能。”

总的来看，全球化对地方政府的冲击力量是前所未有的。俞可平(2005)、石杰琳(2007)、张红军(2007)等人都认为全球化形成的国际环境日益成为政府创新的强大动力源。刘靖华等(2004)进一步总结了全球化对地方政府带来的冲击力，“全球化通过三种力量影响着地方政府管理。一是趋同力，即榜样的力量，使得各国政府相互借鉴管理经验；二是融蚀力，即全球化对各国固有的意识形态的消解和融化，意识形态不再成为政府间交往的障碍：三是碰撞力，即全球化对原有国际利益格局的调整必然会影响到国内利益格局的变化。”

2信息化和新技术的兴起。2003年11月3日至7日，在墨西哥城召开的第五届“全球政府创新论坛”将“数字政府”作为会议的六个议题之一。该议题“主要讨论如何建设电子政府，以便利用现代信息技术更好地使政府服务于公众。”“新的管理技术，尤其是信息化技术的创新，为政府管理模式改进提供了一些充分的技术条件。”信息化和新技术在推动地方政府创新上。既是动力也是一种压力。正如宋迎法等(2006)所言：“发达国家的政府创新是由于私部门对政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技术的压力。而欠发达国家的政府不仅有此压力，而且更面临着技术帝国的霸权威胁。”

学界清醒地认识到信息化和新技术的双重效应。一方面，信息化和新技术有力推动了地方政府的管理创新，提高了效率，扩大了参与。正因如此，“一站式”服务、“工作流程再造”、“电子政务”、“在线监督”和“网络议政”等政府创新形式不断出现。另一方面。信息化和新技术可能带来一系列新问题。就“网络议政”或“网络民主”而言，其局限性或危险主要有：国家垄断性、网络民主投票的可操纵性和网络民主的不平衡性等；政治参与不均衡性、民主非理性、政治不稳定和无政府主义等；经济实力局限、能力局限和偏好局限等。因此，在利用信息化和新技术推动政府创新的同时，必须注意和克服它带来的局限。这是理论界和实务界都需要进一步研究、解决的问题。

3公共行政理论的支撑。当年青的威尔逊于19世纪末以一篇论文奠基公共行政学以来，以美国为主的西方国家几乎成了公共行政理论的“生产商”。许多理论如行政决策理论、行政预算理论、民主行政理论、公共选择理论、民营化理论、政府再造理论、新公共服务理论以及整体性治理等相继被提出，成为西方国家行政改革的指导思想。当然，也启发了我国行政学研究。更为我国行政管理体制改革提供了理论支撑，部分理论为我国地方政府创新所借鉴。石杰琳(2007)认为，在西方发达国家蓬勃发展的新公共管理运动，推动了公共管理理论的不断拓深，也为我国当前的政府管理创新实践提供了强有力的理论支持和思想动力。鄯爱红(2007)也将这些理论资源视为我国地方政府创新的动力之一，地方政府改革理论为地方政府改革实践既提供了“合法性”基础，也提供了“指导性”基础。

(二)国内环境的动力

谢庆奎(2005)认为社会发展的动力来自于社会不断更新的需求，这种需求当然主要是人民群众的需求；社会发展的需求是政府创新的内在动力，也是政府创新的根本动力。学界的研究表明，在国内环境中，推动我国地方政府创新的动力主要源于经济的变革和政治的发展。

1经济的变革。多数学者将经济生活的变革视为我国地方政府创新的首要动力。俞可平(2005)、王勇兵(2006)、张红军(2007)认为我国地方政府创新的动力首先源于社会的经济生活，经济体制的变化直接地要求政府管理体制的变革并与之相适应。张玉(2004)认为，在向市场经济过渡的过程中，制度稀缺呼唤制度变迁：而我国地方政府比中央政府和微观主体更具有创新优势，这“成为中国社会转型时期制度创新的客体选择”。匡自明(2006)和鄯爱红(2007)等人也认为市场经济的内在逻辑要求地方政府对管理内容、方式和手段进行创新。另外，石杰琳(2007)从力学角度探讨了政府管理创新的动力因素，她认为社会主义市场经济的确立是政府管理创新的经济动力。

2政治的发展。学界主要从三个方面分析了政治的发展对地方政府创新产生的动力。一是民主政治的推动。俞可平(2005)和张红军(2007)认为“政府创新是社会政治发展的逻辑要求”。政治发展的普遍规律是民主化、法治化和分权化，任何国家都应遵循这一规律对政治体制进行创新。改革开放以来，我国在民主政治制度建设上取得了巨大的成就，并不断走向完善。石杰琳(2007)认为社会主义民主政治的深化是政府管理创新的政治动力。二是政治空间的拓宽。地方政府创新是在一定的政治空间内进行的，政治空间的大小在一定程度上决定了政府创新动力的强弱。改革开放以来，中国地方政府创新的政治空间不断得到拓宽，这主要表现在宪法秩序的变化上。陈天祥(2000)、匡自明等(2006)均认为宪法秩序的变化成为我国地方政府制度创新的动因之一。这些变化主要是：确立了发挥地方各级政府主动性、积极性的原则。扩大了地方政府的某些职权；改中央一级立法体制为四级立法体制，扩大了地方立法权；扩大了民族自治机关的自治权。王勇兵(2006)也认为我国现行宪法所确立的基本政治制度或政治框架给政治改革创新留有很大的余地。但李景鹏(2007)认为由于政治风险和利益损失的存在使政府进行政治体制改革的动力不足，地方政府只是在一些局部的、微观的创新上有较大动力。陈雪莲等人(2009)对地方政府干部的调查也得出相似的结论，采纳和推动一项创新主要取决于现有的制度空间，但现有的政治秩序相对稳定而灵活性不足，赋权和分权机制不完善，抑制了基层的创造性。可见，降低地方政府创新的政治风险是催生创新的关键所在。三是公民政治需求的增长。根据托马斯·戴伊(Thomas Dye)的说法，政策创新背后的动力是政府为了使他们的公民满意而进行的竞争。随着物质生活水平的提高和民主程度的增强，公民比以往更加注重维护和追求自身的政治利益；社会利益结构的分化使得公民的政治需求呈现多样化特点。政治需求的增长给政府创新提出了要求，对此，学界基本达成了共识。俞可平(2005)和张红军(2007)将公民的政治需求视为地方政府创新的动力之一。王勇兵(2006)、鄯爱红(2007)也认为回应公民的政治需求是行政改革的动因之一，建设透明政府、服务政府、责任政府以及参与式政府就是回应公民政治需求的行政改革。

二、利益的视角

新制度经济学理论认为。对潜在利润的追寻是制度变迁的诱致因素。“政府制度创新的动力产生于权力中心对制度非均衡状态中存在的外部利润的认知。”有学者认为。“利益诉求是中国地方政府管理创新的直接动力。”这些利益诉求既带有“公”的性质，也包含了“私”的性质。

区域性公共利益激发地方政府创新。区域性公共利益通常包括地区经济利益和公众的需求等。在当前中国，地方政府享有相对独立的利益和一定经济管理自主权。正因如此，张玉(2004)认为经济利益的鼓励已成为地方政府管理创新的内在动力。匡自明等(2006)也认为谋求地区经济的发展推动着地方政府管理创新。另外，李庆钧(2007)认为满足民众的需求和竞争外部资源构成了地方政府公共政策创新的外部动力。

维护和追求组织(官员)利益也是地方政府创新的动力来源。组织(官员)利益主要是指名誉、权力、奖励和晋升等。安东尼·唐斯(2006)曾指出，“自利的官员反对任何会导致纯粹削弱他们自身价值的变革。”这一命题的推论也可以成立，即维护和增进自身价值将推动官员进行变革。许多学者将维护和追求组织(官员)利益视为我国地方政府创新的动力之一。匡自明等(2006)认为政府官员谋求自身全面发展的需要推动地方政府管理创新。李庆钧(2007)认为政府官员进行政策创新既可能是为追求与维护公共利益，也可能是为实现自身的个人目标、追求自身的个人发展。金太军(2008)也认为政府官员渴望成功和被认可，甚至还有自利的倾向。因此，通过竞争形成能者上的局面，可以“追使政府从内部生长出创新动力”。

由此可见，多重利益结构构成了地方政府创新的复杂动力系统。“良好的预期收益极大地激发了地方政府制度创新的动力”。因此，如何将公共利益与组织(官员)正当利益合理联结起来是政府绩效考核着力解决的问题。

三、组织困境的视角

行政生态的变化使官僚组织自身的困境逐渐凸显。迫使政府进行自我救赎式的创新。宋迎法等(2006)认为，在世界范围内，官僚制自身的困境是地方政府创新的动因之一。

在我国，地方政府遭遇自身运行的困境也成为创新的一个强大动力。归纳起来，这些迫使政府进行创新的困境主要表现在三个方面。一是合法性危机或权威危机。陈家刚(2004)认为权威危机是地方政府实施创新行为的主要动因之一，如权威机构本身的法定权力、权威地位面临危机。或者政府行为不当所导致的公信力下降、权威受损。二是体制运行不畅的困境。李庆钧(2007)认为，职能部门之间缺乏协调整合，对民众需求的反应能力降低，公共服务的总体水准下降，使得以政府进行流程再造为基础的变革应运而生。陈家刚(2004)也将旧体制的僵化与低效带来的管理性危机视为地方政府创新的另一个动因。三是组织衰变。谢庆奎(2005)认为组织衰变如机构臃肿、官僚主义盛行和贪污腐败成风等现象是一种“铁律”，有远见和有作为的政治精英们总是为克服组织衰变这些消极因素而进行被动的政府创新。

四、评价与研究展望

总的来看，生态、利益和组织困境是研究我国地方政府创新动力的三个主要视角。从学界的研究成果可知，地方政府创新动力的来源是复杂的，来自这三个层面的动力构成了一个多维动力体系。学界对创新动力的研究为地方政府创新实践提供了有益的指导，对推动政府创新具有重要意义。然而，对我国地方政府创新动力的研究还可以进一步推进。

第一，关注地方政府创新动力的阶段性变化。政府创新是不断摸索和长期坚持的过程。一个创新项目从形成创新意向到论证、设计、启动、修正，再到取得成功并持续下去，需要很长时间才能完成。在政府创新的各个环节和阶段，创新动力的构成是不同的。某一个或几个动力可能

会持续到创新成功，而某些动力可能会中途消失：在创新过程中也可能会产生新的强大动力。创新动力结构的变化贯穿于地方政府创新过程的始终。学界应进一步分析地方政府创新动力的阶段性变化，这对于政府创新实践更有指导意义。

第二，需要识别地方政府创新动力的区域性差异。众所周知，我国地域广大，地区差异明显。东部、中部和西部地区以及南北地区各自具有特殊的行政生态，如气候地理、自然资源、文化习俗、教育水平、经济状况和对外交流等方面存在不同程度的差异。就地方政府自身而言，各地在多个方面也存在区别，如发展历程、行政文化、组织结构、人员素质和职能重点等等。这些必然带来地方政府创新动力的区域性差异。进一步识别区域性政府创新的动力能够更有效地指导地方政府创新实践。总的来看，学界在这方面的研究成果还很少。谢治菊(2008)曾分析过西部地区政府创新的动力。她认为发达地区政府创新带来的巨大收益是西部地区政府创新的外在动力；政府及官员的利益诉求是内在动力；摆脱贫困是直接动力。

第三，在研究政府创新动力的同时加强对创新阻力的研究。在地方政府创新过程中，既有动力也有阻力的作用，是各种动力和阻力共同作用下进行的。学界对政府创新阻力的研究还很不足。匡自明等(2006)认为中国地方政府管理创新也面临着不容忽视的阻力或困境，如地方政府行为选择的自由与责任的矛盾；规范地方政府行为的制度安排的必要性与制度成本的合理性之间的矛盾；地方党政不分严重制约着政府管理创新；政府间关系没有厘清增加了创新的不确定性；传统文化的制约；“搭便车”的影响，等等。史丹等(2008)认为地方政府制度创新的阻力因素主要包括现行法律和制度安排、意识形态和文化背景、政府治理的惯性、风险的存在等等。可见，地方政府创新的阻力是多方面的，既有制度的制约，也有利益的阻碍。还有文化的影响。学界在深入分析政府创新的各种阻力因素时，还应剖析每一种阻力的形成机理以及相互关联性，并提出有效消解阻力的对策建议。

最后，应拓宽研究地方政府创新动力的学科视野。从多学科的角度进行研究能够形成全新的认识。陈天祥(2000)从成本收益的视角分析了地方政府创新的动因。他认为，从制度设计成本和实施成本来看，地方政府比中央政府更具有优势；从收益的角度来讲，只有地方政府进行制度创新的预期净收益大于零时，才会产生制度创新；正是由于财政收入最大化、政治支持度增强、获得升迁的资本、提高本地经济实力和讨价还价能力、“垄断租金”以及可能的灰色收入等种种收益，改革开放后的地方政府在制度创新上的积极性被充分调动起来。当然，还可以运用社会学、组织行为学、经济学等学科理论进行研究或交叉研究，学界缺乏跨学科的研究成果。

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