海上突发事件应急联动机制研究

马振超

［摘要］近年来，环渤海地区海洋经济发展迅猛，随之而来的是海上治安、海上纠纷等海上突发事件逐年增多，海上执法和救援部门的任务更为艰巨。建立环渤海地区海上突发事件应急联动机制，旨在现有的行政体制下，整合该地区的海上执法和救援力量，形成各部门统一指挥、协调有序、反应灵敏、运转高效的海上突发事件应急联动机制，为探索建立国家级的海上综合执法力量奠定理论基础。

［关键词］应急联动；海上突发事件；环渤海地区

［中图分类号］C93 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００34 — ０2

近年来，随着环渤海地区海洋经济的蓬勃发展，海上船舶交通流量快速增加，海洋污染以及海上纠纷、海损、海难等海上突发事件日益增多，海上治安形势日趋复杂，海上处置突发事件、海上救助任务更为艰巨。今后一段时期，如何加快环渤海地区海上突发事件应急联动机制建设，完善海上快速反应机制，切实维护海上安定，已经成为一项非常重要而紧迫的任务。

海上突发事件应急联动机制是指在海上突然发生的各类突发事件中，海上有关多方执法主体，在统一领导下，快速反应、互联互通、信息共享、协调处理的危机应对模式。应急联动机制中的“急”要求在海上突发事件的处理中，突出快速反应能力；“联”要求多方执法力量协同参与事件的处置，突出互联互通能力；“动”要求统一指挥、统一部署、统一行动，突出现场的处置能力〔1〕。

一、建立环渤海地区海上突发事件应急联动机制的必要性

（一）海上应急管理自身的特殊性

1．海上突发事件特殊。海上险情特点是突发性强、危害性大、社会关注度高，容易发生群体性械斗、船只碰撞和沉没、运输品爆炸和火灾、海上油田溢油等重大险情，容易造成人员群死群伤、海上大面积污染及阻塞水运航道和港口等重特大事故。海上突发事件通常还会引发多重连锁反应，如果错过了最佳救助时机，很可能会引发其他的灾害事故。同时，海上突发事件往往是在风大浪高等恶劣情况下进行的，不可预测的因素很多，执法和救援的难度大。这也是海上和陆地上应急管理最大的不同。

2．渤海海洋环境特殊。渤海是我国半封闭的内海，60年才能进行一次水体交换，一旦发生海水污染事件，如果处理不当很快就会殃及周边海域，脆弱的海洋生态环境也使得防治海域污染成为海上执法和救援最重要的任务之一。近年来，渤海溢油、海冰、赤潮、水母等海洋环境灾害突发事件频发，不断威胁着渤海海域生态安全和公众用海安全〔2〕。因此，面对当前严峻的渤海海域形势，区域的海上执法、救援合作是极其必要的。

3．海上应急管理涉及的执法单位、部门多。海上执法是一项需要多单位、多部门协调联动的工作，它包括海警、渔政、海监、海事、海关等，任何一个环节出现问题都可能导致错过最佳处置时机，降低应急处置成效。所以海上执法和救助力量的协同配合对于处置海上突发事件非常重要。

（二）海上应急管理模式不尽合理

目前，我国海上应急管理体制条块分割比较明显，在分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制下，应急管理职能由多个不同的政府部门承担，相互之间的整体联动机制还不够健全。按照我国现行海上应急管理体制，具有海上执法权的主要有海警、海监、海事、海关、渔政、环境监察等部门，被称为“多龙治海”。

“多龙治海”导致资源分散、难成合力，这种执法模式很难有效应对复杂的海上局势，部门之间功能划分模糊，多头管理导致矛盾较多，经常出现由于信息不能共享、资金投向分散，导致一些部门装备落后，不能有效履行部门职责，甚至仍不时发生部门冲突事件，严重影响了对海域的有效管理。例如，在环渤海地区，经常会发生海警、海事、渔政等部门同时接到报警，但由于各部门信息不通、事先均没有互相沟通，几路人马赶往出事地点，各按部门规章进行执法，导致部门之间出现争执。

（三）应急资源优化配置的需要

从应急处置资源的需求来看，海上突发事件应急处置需要大量专业救援物资和社会公共资源。国际经验表明，建设大型化、专业化的应急响应储备库，是国外发达国家普遍采取的有效办法〔3〕。但就当前环渤海各省市而言，任何一方尚无能力建设若干大型应急储备库。

目前，我国实行条块分隔的海上应急管理模式，就现有的应急资源储备情况来看，不同类型的资源分散分布在不同的行业和部门中，而这些行业或部门又分别隶属于中央和地方。由于各部门的隶属关系不同，各自分工也不同，因此，应急处置资源的配置目的和标准也不一致，使各部门资源不能充分发挥作用，应急处置资源的利用率较低，不可避免地造成大量资源的长时间闲置而造成浪费，加上各系统间缺乏相互沟通与协作和统一的规划，一方面导致地方各部门应急处置资源盲目建设和重复建设现象严重，另一方面却又表现为全社会总体应急反应资源配置水平较低，储备资源总量不足〔4〕。

二、环渤海地区海上突发事件应急联动机制的构建

（一）组建各方联动协同应对的综合性应急管理平台

在环渤海地区建立一个综合性的海上应急管理平台，即环渤海地区海上应急处置委员会，负责协调和整合成员间的海上应急管理力量。在海上应急处置中由该委员会负责资源整合和行动协调，使海上应急管理各要素统一指挥，统一行动，相互协作，快速联动，从而提升环渤海地区海上应急管理的综合性、协调性，强化其规划、指导等宏观能力，明确应急联动各方的职责和任务，规范各专项海上应急管理部门之间的协作关系，明确各方联动的运行流程，积极整合环渤海地区海上应急处置资源，使环渤海地区分散的应急处置资源和应急处置力量充分发挥整体效应。

（二）搭建各方联动协同应对的综合性应急指挥平台

在环渤海地区海上应急处置委员会各成员间，按地市级划分，成立综合性的海上应急处置指挥中心，接受海上应急处置委员会的领导，在海上突发事件应急联动过程中，具体负责与本市范围内各职能部门间的联络，负责应急管理相关物资、设备和人员的调用和指挥，统一管理应急储备物资，最大程度整合应急物资，是该联动机制中应急处置任务的具体组织者和指挥者。它除了要辨识和评估潜在的重大事故、事故的类型、发生的可能性、发生过程及突发事件破坏性后果之外，还要对应急管理部门的职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动等作出具体的规定。

（三）构建统一的综合性信息共享平台

建立区域协调联动机制，必须要实现先“联”后“动”，因此，构建高效、完整的信息共享渠道就成为协调联动机制良性运作的前提条件之一。加强环渤海地区海上应急联动机制建设，必须完善信息沟通渠道，建立可以为全体成员共享的综合性信息平台，强化信息整合和综合使用的力度，做到对危机信息源的持续跟踪监测，及时分析整理所获取的危机信息、数据和资料，实现联动部门同步共享。同时，要对当前的信息管理进行功能升级，建立一个涵盖应急管理信息、专家咨询信息、海洋水文信息、资源储备信息、后勤保障信息、救灾资金管理信息等在内的应急管理信息系统，囊括灾情信息、气象信息、救助条件、救助物资、救助人员、救助手段、应急专家咨询组、社会公共应急力量以及应急处置资源分布情况等各方面，为危机决策和应急处置与救援工作提供信息支撑。

（四）建立各方联动协同应对的预案平台

为了保证各方联动能够顺利进行，避免纸上谈兵，必须制定切实可行的预案作为保证。在编制预案时，要打破原有的思维惯性，围绕特定突发事件，涉及到的相关部门共同参与来编制预案，为部门协同联动奠定基础。在预案中要将部门之间的联动程序化和规范化，防止危机发生后相互扯皮。要明确对应急指挥与协调等方面做出具体安排，明确海上突发公共事件发生后的救援与处置，善后处理工作，多个参与部门间各自负责做什么，何时做，如何做(行动策略)、依托什么资源、资源的分布与调配、行动责任如何划分和承担等。要实现海上应急处置指挥中心和各职能部门的有机衔接，通过具体的规定来协调各部门之间的联合行动，做到一旦发生事件，各相关部门能根据预案立即采取有效联动〔5〕。

三、环渤海地区海上突发事件应急联动机制的具体实施

环渤海地区海上突发事件应急联动机制遵循“属地管理、统一指挥，区域协作、资源共享，快速反应、联动高效”的基本原则，向联动机制中各成员提供一个协作与联动的框架。在该联动机制下，按各类海上突发事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，危机事件可以分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。在环渤海地区任何一个海域内发生重大以上危机事件，该海域所属海上应急处置指挥中心有权启动海上突发事件应急联动机制，该海域附近海上执法机构都有义务协同配合，联合作战，共同应对危机。

通过建立联动机制，科学确定应急资源储备品种和规模，实行动态管理，加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协同保障、监测预警和信息共享，建立高效调运机制，解决各成员辖区应急反应能力的不足，提升环渤海地区海上应急反应和合作能力，并实现各成员间的信息交流和资源共享。联动协作机制中规定了启动机制的四种情形：海上发生重大以上突发事件时；海上突发事件可能危及到其他成员海域时；通过联动和协同配合可以更快速有效地化解险情时；成员间需要相互协作支援时〔6〕。

联动成员每次启动应急联动机制时，突发事件发生地所属辖区海上应急处置指挥中心负责统一指挥，当突发事件涉及或可能涉及多个成员所辖海域时，由辖区成员组成区域联动协调委员会，进行统一组织、指挥。当成员发出联动请求时，接到请求的成员应按照事先拟好的预案，参与到联动中。在联动过程中，环渤海地区海上应急处置委员会派出现场协调官，负责现场协调指挥部与应急力量的指令传达和信息沟通、行动监督和责任落实等。

另外，根据联动机制的规定，环渤海地区各成员间将定期召开联席会议，开展联合演习，统筹编制应急反应计划和发展规划，通过这种方式不断完善联动机制，提高联合应急处置能力。

四、结束语

建立环渤海地区海上突发事件应急联动机制，是对海上应急管理机制的一次创新，通过各部门优势互补，促进卫星遥感、空中监视、水上巡航等应急反应技术的应用，将有力得推动我国国家级海上突发事件应急反应体系的进一步完善。

〔参考文献〕

〔1〕吕建华，曲风风．完善我国海洋环境突发事件应急联动机制的对策建议〔J〕．行政与法，2010，(09):17-19.

〔2〕建立渤海环境突发事件应急机制〔N〕．大众日报．2011-11-20.

〔3〕环渤海四直属海事局签订“渤海海域船舶污染应急联动协作备忘录”〔EB/OL〕．（2006-10-27）http://www.tjeport.gov.cn/xwzx/hsjzx/10301.htm.

〔4〕 方晨．海上突发事故应急资源优化配置问题研究〔D〕．大连海事大学，2010.

〔5〕 黄小勇．构建危机应对协同联动机制的思考〔J〕．中国井冈山干部学院学报．2011，(04):98-102.

〔6〕 海洋防污染领域首次建立应急联动机制—环渤海海事联动作战快速治污〔N〕．中国交通报．2006-11-06.

〔责任编辑：冯延臣〕