城乡一体化背景下长沙农民工住房保障制度初探

孟迪云　徐巍

基金项目：湖南省哲学社会科学规划基金办公室科研课题《农民住房保障体系的构建——以长沙市为例》（课题编号：2010YBA103）阶段性成果

[摘 要]在2011年初潇湘晨报的抽样调查中，政府给进城农民工提供与市民均等的公共服务中，36%的农民工认为最需要解决的是住房保障。而认为要真正融入城市，45%的农民工认为要消除的最大障碍住房。农民工住房问题已经成为了长沙城乡一体化中迫切要解决的问题，本文旨在通过对长沙农民工住房保障制度的研究，给农民工住房保障完善提供参考意见。

[关键词]住房保障 农民工

目前，在长沙工农民工有57万人，其中新生代农民工约35万人。而这些农民工受我国城乡二元户籍制度所制约，无法享有与城市居民同等的社会资源和城市居民所拥有的社会保障，长期游离在城市住房保障体系之外，而如何解决他们的住房问题，已成为在我国构建和谐社会的重大现实问题。因此，近些年来，实现农民工居住有其屋，保障其住宅权成为近几年来的立法实践的重点，在重庆、上海、广州等地都开始了试点。那么作为湖南农民工主要聚居地——长沙，如何将游离在城市住房保障制度之外的农民工囊括在城乡一体的社会保障体系内，是2009年长沙市委制定《中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要》的内在要求，也是长沙作为全国社会管理创新综合试点城市必然选择。

一、长沙农民工住房的现状

农民工在城市的住房主要是通过买房、自行租房、单位或政府提供途径获得，长沙的农民工主要集中于建筑行业、餐饮服务业、清洁及家政服务业、个体商户、以及一些小商小贩。其中从事建筑行业和餐饮服务业占主要部分。

农民工工资受其行业性质所限，工资不高，自行租房的选择很少，往往会选择一些便宜的租房，这些居住点人员混杂，居住的房屋建筑密度大，居住环境差，公共设施设备少，比如西临湘江，东至书院路，北起城南西路，南至二环线的城区是长沙市区内沿江最大的棚户区，主要以木板、土坯、砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋，建设不规范、基础设施配套不齐的小平房，这样的房子质量不过关，存在严重的安全隐患。

而现在近期出现的一种农民工住房形式——集装箱公寓，能够向农民工提供低质量但是价格低廉，管理宽松，租房只需交纳集装箱押金10000-15000元左右，每天的租金是6元，租后在押金中扣除租金，交还集装箱公寓时扣除租金和损坏赔偿后退回押金。一般建在江边等管理比较宽松的地方。这种居住环境比棚户区更差，但胜在价格非常便宜。

相对来说，很多农民工愿意住单位提供宿舍的，距离工作地点近，价钱也比较便宜，但是这种其员工提供的住房，多为集体宿舍，这类宿舍一般比较拥挤，卫生条件差，而且行业主要是建筑业和服务业。就总的来说，长沙市农民工居住得现状不容乐观。

二、长沙农民工住房保障制度现状

2007年8月国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出农民工住房问题纳入城市住房保障。提出集中建设向农民工出租的集体宿舍，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。2007年12月，建设部、发改委、财政部、劳动保障部和国土资源部联合发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划，并且政府可以采取兴建农民工公寓、廉租房等方式解决农民工住房问题。而长沙也在这些制度的指引下作出了自己的立法实践：

1.农民工廉租房和城市居民廉租房制度并存

根据，2005年《长沙市农民进城就业廉租住房管理办法》，申请条件申请承租本市廉租房的对象必须同时符合下列条件：本市五区外的进城就业农民；被本市用工单位录用，并签有劳动合同；月平均收入1200元以下；在本市市区无自有房屋。而第九条中规定租金标准按不同地域、层次、面积计算，应当低于同类房屋平均市场价，没有明确的指标量化，这是远远不够的，应当确定更低的标准，不然廉租房会导致不廉租的形象发生。

而城区的市民根据2008年7月制定的《长沙市城市廉租住房保障实施方案》，申请廉租住房保障应当以家庭为单位，同时符合下列条件：具有本市城区常住户口五年以上，且在本市工作或居住的家庭；家庭人均可支配收入低于城市人均可支配收入的75%；无房户或住房困难家庭（2009年前家庭人均住房建筑面积低于12平方米，2010年后家庭人均住房建筑面积低于15平方米）。从廉租住房保障形式看以发放租赁住房补贴为主，租金核减和实物配租为辅。补贴标准按照市场房屋平均租金、城市低收入住房困难家庭可承受能力及住房保障面积标准测算，实行动态管理，适时调整。。现在长沙廉租住房租赁补贴标准调整为无房户每人每月160元；住房困难家庭每人每月80元，但一个家庭可享受的廉租住房租赁住房补贴金额最高每月不超过800元。房屋的来源有已批在建的经济适用住房项目中配建的廉租住房和回购的二手住房。

在资金保障方面，长沙虽然有对低收入农民工提供廉租房，但是在在财政投入是否有保障量化标准。根据2008年的《长沙市安居工程资金管理暂行办法》中规定，土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于安居工程的资金，但是安居工程包括廉租房、经济适用房的专项资金，而且长沙施行农民工廉租房和城市居民廉租房2套制度并行的方式，有多少能落到农民工廉租房建设上，是值得商榷的。

由此可见，长沙虽然单独制定了外来务工廉租房制度，但是将农民工与城市居民分割开来管理，只是不利于城乡一体化的大局，而且在房源和保障形式上都没有城市居民廉租房多样化，农民工廉租房不适用货币补贴形式，在布局上也没有考虑到农民工的工作便利，直接导致在城乡结合部建立的农民工公寓——江南公寓入住率低，尽管租金只要每月70元，环境优美，但因其位置处于长沙汽车西站，二环线东侧，导致多数农民工离工作地点太远，交通成本太高。

2.农民工公积金

2005年1月7日建设部、财政部、中国人民银行出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，“进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员购买自住住房时，可按规定申请住房公积金贷款。”2006年3月27日下发的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，则再次明确指出，农民工可缴存公积金购买自住房。

因此，2008年3月长沙制定了《长沙市人民政府关于着力解决农民工问题的意见完善住房公积金制度》，鼓励用人单位和农民工个人缴存住房公积金。而针对农民工的低收入、高流动性特征，长沙如何进行立法实践的？

在公积金的缴纳方面，《长沙住房公积金缴存管理办法》其中规定，住房公积金缴存基数不得低于上一年度市统计部门公布的职工月最低工资标准，原则上不超过市统计部门公布的上一年度全市在岗职工月平均工资的三倍。而根据2011年10月湖南省人保厅确定的长沙城区月最低工资标准为1020元和缴纳比例不低于5%计算，长沙农民工公积金至少要缴纳51元。

在公积金的提取方面，《长沙市住房公积金提取操作规程》中明确规定规定农村建造、翻建自住住房；偿还住房贷款本息的；租住本市廉租房的；无房户租赁住房用于自住且房租超出家庭月工资收入15%的等情况可以提取公积金，并且非本市户籍的缴存人若所在单位终止劳动关系，可以提取公积金，同时规定。这给农民工提取公积金提供了便利。适应了农民工的高流动性，同时为农民工用公积金租房和翻建宅基地提供了资金保障。但是提取程序的复杂性，使农民工望而生畏。

在公积金的贷款方面，长沙《关于调整住房公积金贷款政策的通知》规定行政、企事业单位职工正常缴存住房公积金6个月（含）以上的，可以申请住房公积金贷款。那么异地住房公积金的缴纳，长沙只承认2钟情况：一种是与其住房公积金管理中心签订异地贷款合作协议（含异地贷款互通函）城市的缴存职工，且正常缴存住房公积金12个月（含）以上的。第二种是本省其它市（州）正常缴存住房公积金的职工，在长沙市购买自住房时，参照长沙市城区职工申请住房公积金贷款。

从制度运行效果来看，由于农民工工资水平低，并不能发挥住房公积金的保障性，农民工很难从公积金制度中受益。因为，在实际操作中，收入越高的人，自缴公积金就高，单位贴补也越多；而工资收入低的农民工，由于自缴公积金少，单位贴补也少。而农民工获得公积金贷款很少，还贷能力也有限。不符合住房公积金制度建立的初衷，甚至提出公积金制度的实施反而使他们现时收入降低而导致其生活水平下降。

3.农民工公共租赁房

2011年8月制定的《长沙市人民政府关于加快发展公共租赁住房的工作意见》将外来务工人员纳入非定向配租的范围，但要求在本市有稳定职业并连续缴纳社会保险三年以上（含），且本人及家庭在本市市区范围内无自有住房。而如果是用于开发区、工业园区单位职工定向配租，其认定标准由产权单位提出申请，报所在地的区住房保障部门备案，由产权单位安排符合标准的对象入住并办理相关手续。也就是说如果是工业园区的农民工，如果有定向公共租赁房，是可以享有的，条件可以由产权单位定。总的来说，农民工获得公共租赁房的条件比较高，要求稳定性高，在非定向配租中必须连续连续缴纳社会保险三年以上。

公共租赁住房租金标准原则上不高于同地段同类型住房市场平均租金的70%，可以选择实物配租或租金补贴方式。但还没有出台租金补贴对象具体条件和标准。

4.对包括农民工在内的流动人口和出租房屋加强管理服务工作，并在2010年开始全面推行流动人口居住证以及“一证通”制度。

2008年3《长沙市人民政府关于着力解决农民工问题的意见》对农民工实行《居住证》登记制度，作为暂住人口在本市实际居住的证明。对获得市级以上劳动模范、先进工作者荣誉称号和高级技工、技师证书以及其他有突出贡献的农民工，优先准予落户。2011年3月《长沙市流动人口居住登记管理办法》在长沙市连续居住、工作，并按规定办理了居住证和缴纳养老保险3年以上的，可以将本人户口迁入长沙市。这为农民工成为长沙市民，享受市民待遇起了很大的促进作用。

5.宅基地置换

根据《中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要》的要求，允许土地有序流转。鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，积极稳妥地开展以土地承包经营权置换保障、以宅基地永久使用权置换城镇房产试点工作。建立健全农村土地流转服务中心和城乡统一的建设用地市场，率先探索完善配套政策法规，加强对土地流转的组织指导和统一管理，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化，切实保障农民土地权益、增加农民财产收益。

三、完善农民工住房保障制度的建议

1.对低收入的农民工提供政策性的廉租房

廉租房制度具有产权清晰、保障目标群体低收入的特征，比较符合农民工本身低收入的特点，另外廉租房制度的退出制度比较灵活，适应了农民工的流动性。

首先，不应该将外来务工人员和城市居民割裂，随着长沙《居住证》推行，外来务工人员应当逐步的被流动人口所代替，但是农民工的低收入不可忽视，在廉租房中应当保留一定比例给低收入的农民工，增加农民工住房的保障形式，尤其是发放租赁住房补贴、租金核减，缓解实物配租给政府带来的财政压力。

同时也要鼓励社会民间资本，多渠道的筹集资金来发展农民工廉租房项目。如：由中国志愿服务基金会“张青志愿服务专项基金”捐资3000万元人民币，在长沙县政府免费提供土地的基础上，共1000套廉租房。利用社会民间资本建设“幸福村”廉租房，就是一个很好的尝试。

2.允许在市民化程度较高，稳定性的农民工，享受公共租赁房和经济适用房，并且加快出台公共租赁房租金补贴具体条件和标准。

3.对公积金实行“低门槛进入”，放宽公积金贷款条件。

对于农民工来说，公积金的高起点使农民工不愿意缴纳公积金，可以参考湖州市的经验，2003年湖州市针对非公有制企业的农民工纳，降低了建立住房公积金账户的门槛，最低缴存额度以全省职工上一年度平均工资的60%为基数，只要连续缴存住房公积金6个月，在公积金贷款方面，如果夫妻双方都在湖州工作，都缴存公积金，最高可贷20万元。这一措施初步实现了农民工的“市民待遇”，留住了优秀的农民工，增加了他们的归属感。

4.在从不改变农村集体所有性质，不改变用地性质（确属集体建设用地），不损害土地集体所有者（农民）权益，不违反城乡统一规划的原则下，进行农村土地制度改革，使集体土地与国有土地获得平等的法律地位。

根据2010年《长沙市农村土地流转交易暂行规则》对市区的农村集体土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权（以下统称为农村土地）的流转交易进行了规定，但是对以宅基地永久使用权置换城镇房产试点应当慎重，“土地换保障”只是解决离开农村的农民住房问题的一种手段，不可演变为使农民失地的一种手段，也就是说政府的出发点必须是为了解决农民住房保障问题，而不是为了获得土地，因此要改变农民进城后的保障和发展问题，要建立让农民能够分享土地增值收益的机制。

参考文献：

[1]吕学静.中国农民工工社会保障理论与实证研究[M].中国劳动社会保障出版社，2008，

[2]曹玉荣，褚雪景.农民工纳入城镇社会保障体系的路径分析.劳动保障世界，2011，（6）

[3]赵银红.农民工权益保障的制度演变分析.法制之声，2012，（02）