世界国家公园体系对中国国家公园建设的启示

陈健 张兵

[摘 要]本文分析了世界国家公园建设中的共性，结合我国国情，论述了我国国家公园建设中的成就和不足，指出我国国家公园建设正处在由以经济发展为主导向以生态保护为主的过渡阶段，分析了我国国家公园在经营、管理、政策以及资金等方面所存在问题，并提出相应对策和建议。

[关键词]国家公园体系 中国国家公园建设 过渡阶段

一、 国家公园体系的产生与发展

1.国家公园的起源

1832年，美国艺术家乔治.卡特林在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和动物的影响深表忧虑，随后他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过对一些保护政策设立一个大公园…一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美。”这是国家公园产生的思想萌芽，体现了最朴素的人类关于人与自然和谐相处，可持续发展的观点。

2.国家公园体系的发展

美国于1872年建立了世界上第一个国家公园即美国黄石国家公园，历经130多年的发展，到2003年全世界共有225个国家和地区相继建立了自己的国家公园，总面积达4413142平方公里，占全球保护地面积的23.6%。国家公园已经由最初单一的形式发展成为今天具备了完善的保障体系和管理形式的国家公园和保护区体系。其内在的保护理念、价值、管理和经营方式也在发展中不断得到完善和拓展。目前国家公园已被国际上公认为是资源禀赋最高、旅游体验最佳、保护与发展关系处理得最好的地理空间。

3.国家公园体系的内涵

IUCN（世界自然保护联盟）自20世纪70年代就开始致力于构建一套可以广泛被各国所接受和使用的术语和标准体系，经过不断的完善和发展这套体系于1994年在世界自然保护联盟大会上出版并得到推广。其中对于国家公园的定义为：“用于生态系统保护及娱乐活动的保护地——天然的陆地或海洋，即为现代人和后代提供一个或多个生态系统的生态完整性；排除任何形式的有损于保护管理目的的开发或占用；提供在环境上和文化上相容的、精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会”。其基本管理目标为保护生态系统并提供游憩机会。这一概念被各个国家所接受并在本国加以使用，其演化出的形式虽然多种多样，但究其根本都是以生态环境、自然资源保护和适度开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，排除了保护和开发相抵触的开发利用方式，达到生态体系完整性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育和娱乐的主要场所，是一种有效实现生态环境开发和资源保护的管理和开发模式。

二、世界上具有代表性的国家公园管理共性分析

世界各国的国家公园管理制度总体上可以归纳为以美国为代表的中央集权型，以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，加拿大、日本等国为代表的综合管理型三种模式。虽然从宏观体制上来看，这三种管理模式存在着很大的差异，但其中也不乏共性。在我国目前国家公园建设经验不足及建设需求强烈的背景下，研究世界国家公园的共性，对于我国国家公园资源的合理利用和有效管理都很具借鉴意义。

1.保护为主的管理理念

管理者不再将经济利益看成是国家公园经营的主要目标，而更加重视国家公园在传承自然和文化资源方面的价值，为国民提供游憩场所教育国民等方面的意义，更多的体现了国家公园的公益性。美国《国家公园组织法》（ 1916） 明确规定“保存风景、自然、历史遗迹和野生生命，并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏”。1992 年美国国家公园管理局在其发布的《美国国家公园21 世纪议程》中进一步明确，我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力，这应是国家公园管理局的核心目。根据1988年加拿大国家公园修正法的规定，维护生态完整性是加拿大国家公园的首要管理目标。该管理计划明确了加拿大国家公园自然资源保护的水平和类型，旅游者的来源、类型、及特征等，每一个国家公园所扮演的角色等。该法规经过国会批准之后，具备法律效力，确保国家公园管理目标的实现。

2.高效的单一管理主体

虽然三种类型的国家公园，在管理体制和管理部门上各有差异，有以美国为首的中央直属管理，德国为首的地方自治和以日本为代表的中央和地方结合型。管理部门也多种多样，如美国的专门的隶属国会的国家公园管理局，德国的州林业部门和日本的环境厅。但总体来说，每一个国家公园都有与其相对应的单一的管理主体。

3.有力的资金保障体系

国外国家公园的运作资金很大一部分都来自于政府拨款，并不单纯的依赖门票和公园内商业活动的收入。在美国，联邦政府每年对国家公园的拨款占整个公园运作资金的70%，加拿大曾经有一度实行以效率为中心的新管理改革体系，对国家公园的拨款一度减少，但自1999年之后，这一比重又上升到75%。在澳大利亚，每年都由政府投入大量的资金用于国家公园的建设，公园经营不以赢利为目的。公园内的一切设施，包括道路、野营地和游客中心等都由国家投资建设。在维多利亚州，国家公园管理局每年的预算为1.15亿，美元，而门票的收入仅为1000澳元。这些国家公园的门票普遍很低，有的甚至完全免费，如加拿大国家公园的门票大约8.8加币，七天之内可以往返出入，美国黄石公园的门票为20美元，日本的国家公园实行免票制度。

4.法律保障体系

1872年美国黄石国家公园建立起，美国就颁布了《黄石公园法》，以确保国家公园的管理公园能够在法律的框架内有序的进行。一百多年过去了，美国国家公园的发展始终与相关法律的不断完善同步进行。自《黄石公园法》颁布起，美国又相继颁布了《组织法》、《历史纪念地保护法》、《野生动物保护法》等。美国国家公园的任何决策，从发展目标及规划的确定，小到建设醒目的审批和经营行为的规范，无一不是按照法律规定的程序来进行的。即使连国家公园管理局，也只有依法保护国家资源和权力的义务，没有不受法律限制开发的权力。加拿大于1930年颁布了《国家公园管理法》，其后加拿大政府又相继颁布了《历史古迹与纪念物行动章程》、《文化资源管理政府》、《国家公园行动计划》等一系列法规。上述法规经过国会批准之后具有法律效力，国家公园的一些事物都必须按照上述准则来进行。日本高度重视自然风景和国家公园的保护，颁布了以《自然保护法》、《自然公园法》、《文化财产保护法》为代表的16项国家法律，形成了日本自然保护和管理的法律制度体系，从而有效保护和充分利用了日本优美的自然风景区，在提高日本国民的健康、修养和文化素养等方面发挥了重要作用。

5. 特许经营制度

美国国会于1965年通过了《特许经营法》，该法律规定在国家公园内实行特许经营制度，即国家公园的餐饮，住宿等旅游服务设施向全社会公开招标，经济上与国家公园无关，国家公园管理机构是纯属联邦政府的非盈利机构。与美国类似，在澳大利亚，国家公园的经营也采取经营权与所有权相分离的方式。一个企业若想取得国家公园内某个景点或活动的经营权必须要通过当地国家公园管理局的审核和授权。国家公园管理局负责制定规划、对外宣传和监督经营，经营者只能在不违背管理办法的前提下为游客提供服务，二者分工明确又相辅相成。加拿大基层的国家公园管理局按照成本补偿的定价原则确定宿营地和小木屋的价格，收取一定费用，另一些项目通过特许经营的形式由承租人经营。总之，从经营机制看，部分国家的国家公园不存在赢利性的经营活动，但只要存在经营活动的，大都实行特许经营制度。

三、 中国国家公园现状研究

1.我国对国家公园的认识

我国国家公园的内在含义一直都存在争议。我国全国科学技术名词审定委员会在科技名词中对于国家公园的定义：（1）一种面积巨大的由中央政府划定并建立的，并且通过立法形式对其内部的自然资源和生态进行保护的特殊自然保护区。既有保护或恢复自然综合体的作用，又兼有园林性的经营与管理。（2）国家为合理保护和利用自然、文化遗产而设立的大规模的陆地或海洋保护区域。其功能是当代人或子孙后代保护一个或者多个生态系统的生态完整性，排除与保护目标向地处的开采或占有行为；提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。（3）政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境趋于划出一定范围而建立的术语国家所有并由国家直接管辖的公园。

建设部曾宣称其管理的我国自上世纪50年代起建立的一批以资源保护为中心的国家级风景名胜区就是我国的国家公园，这些国家公园在我国现有的管理体制下逐步演变成为国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家矿山公园、国家重点风景名胜区和国家水利风景区等七种类型。据环保部门统计，目前我国已经建立了1757处自然保护区、1658处森林国家公园和677处风景名胜区，保护面积超过1.33亿公顷，占我国国土面积的13.2%以上。但这中说法在学术界并未得到广泛认可，一大批学者认为不论是我国的国家级风景名胜区或者自然保护区与国际标准的国家公园之间并不存在直接的对应关系。不论是哪种开发方式都没有将开发和保护这两个目标很好的统一起来。

自20世纪90年代以来，我国公共资源依托型景区的经营方式一直都是学术界探讨的热点问题之一。其中争论最激烈的两个派系为“产权转移派”和“国家公园派”。“产权转移派”主张以市场经营方式来带动旅游经济产业的发展，而“国家公园派”则推崇仿效美国国家公园体系建立中国自己的国家公园，将自然和文化资源背后的非经济价值彰显出来。世纪之交之际，我国有一大批学者阐述了在我国建立国家公园的重要意义和必要性，并且倡导尽快构建与国际接轨的国家公园体系。罗勇兵以新西兰亚伯塔斯曼国家公园为例，分析了该公园在建设及管理方面的成功经验，并指出其对我国国家公园的启示作用。唐芳林指出引进国际理念，建立我国的国家公园体系，是完善我国保护区体系的必然。

2.我国构建国家公园的实践

我国构建国家公园实践的第一步开始于2006年8月，我国大陆第一个国家公园—香格里拉国家公园挂牌成立。紧随其后，云南省开始着手建设“云南省国家公园体系”，提出了构建“老君山国家公园”，“梅里雪山国家公园”“西双版纳热带雨林国家公园”“怒江大峡谷国家公园”等一系列相关国家公园，旨在将云南省建设成为我国国家公园试点省份的先行者。同年，9月份成立了云南省国家公园管理办公室，挂靠在林业厅。2008年10月8号，环境保护部和国家旅游局联合批准建设国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。接着2009年3月在陕西省人大代表徐正明又在两会上正式提出建设秦岭国家公园的议案，一经提出这一提案就备受关注。今年，贵州黄果树景区立足本省旅游业发展特点，与美国纽约城市设计有限公司合作，编制了《黄果树国家公园远景规划》，提出建设广义“黄果树国家公园”的规划。中国国家公园从无到有，从以地方政府为主导到以国家部门为主导多部门参与，从单一的省试点到全国范围内的推广，表明了我国构建高标准国家公园需求越来越强烈。

（1）普达措国家公园

位于云南省迪庆州香格里拉县城以北22公里，由碧塔海、硕都湖和藏族村寨等主要景区构成，总面积300平方公里。从1984年到2004年，其旅游管理机制经历了社区共管、自主开发、国企垄断和民营租赁经营四个阶段的变迁，直到2006年才以国家公园的形式出现，目前其所有权威迪庆州政府、香格里拉县、国家公园管理局和碧塔海自然保护区管理所共有，其日常事务则有迪庆州政府委托的迪庆州旅游发展管理公司来经营，而日常管理部门则有建设部门、林业部门及云南省国家公园管理办公室和旅游部门等

（2）老君山国家公园涉及的区域是“三江并流”国家级风景名胜区老君山片区，同时，与老君山国家级地质公园的范围重叠，总面积为1084.5km2，其中用于游憩和传统利用的区域占公园面积的4.1%。老君山国家公园的建设工作启动后，丽江市政府拟依托2000年成立的三江并流区丽江老君山保护管理委员会对老君山国家公园进行管理。国家公园的开发和经营活动将由管委会下设的丽江三江并流旅游开发有限公司和隶属于市政府的丽江市旅游

（3） 梅里雪山国家公园

拟依托“三江并流”国家级风景名胜区的梅里雪山景区建设，也包括飞来寺国家级森林公园，总面积961.3 km2。梅里雪山国家公园目前仍由梅里雪山景区管理局负责经营和管理。森林保护主要依靠德钦县林业局开发投资管理公司负责。

（4）黑龙江汤旺河国家公园

地处小兴安岭南麓，范围包括汤旺河原始森林区和汤旺河石林区。此区域是松花江一级支流汤旺河的源头，植被覆盖率99.8%以上。区域内自然景观独特，百余座花岗岩石峰构成了奇特的地质地貌，是目前国内发现的唯一一处造型丰富，类型齐全，特征典型的印支期花岗岩地质遗迹。但范围与国家林业局的黑龙江小兴安岭石林国家森林公园和国土资源部的黑龙江伊春花岗岩石林国家地质公园有交叉重合。

四、我国国家公园建设过程中的主要突破和存在问题

1. 我国国家公园建设过程中的主要突破

我国现有的国家公园大致可以分为两大类，一类是以地方政府为主导，在本区域经济不发达，发展压力巨大的环境下，为了规避自然保护区对旅游开发的限制，塑造独一无二的旅游品牌，扩大旅游市场，带动经济发展的制度创新的结果，其立足点并不在保护全民共享的自然文化遗产，为全民提供游憩和体验的场所，以云南省政府牵头的普达措国家公园为首。另一类是我国有关部门为了引入世界先进国家公园管理理念和模式，以研究和探索适合我国国情的国家公园建设和管理体制为目的的结果，以黑龙江汤旺河国家公园为例。从普达措到汤旺河，我国国家公园的发展理念，由经济发展主导到对适合我国国情的国家公园之路的探索，主导部门由地方政府上升到国家层面，这是我国国家公园构建之路的重大突破。

2. 主要存在问题

（1） 从政策层面看，相关法律法规和协调机制相对滞后

国家公园是中国大陆自然保护事业发展过程中形成的新保护地模式，目前尚未制定出台专项法律法规，在各地建立国家公园积极性空前高涨的形势下，出台管理法规迫在眉睫。使得国家公园在经营过程中的各项问题都无法可依，基于现有的国家公园管理办法和政策，执行起来缺乏权威性和科学性。

（2）从管理层面来看主要存在，条块分割，多头管理现象严重

单一的国家公园体制，却同时分属于不同的行政层级，不同的管理机构公关的现象。经常造成的现象2007年普达措国家公园发生大火后各部门相互推诿责任就是一个很好的证明。

（3）从经营体制来看，政企不分，两权相连

政府在构建管理局的同时，有构建旅游经营公司。它们既负责景区的规划、开发、保护与监督工作，又负责景区的日常经营和服务。易造成经营质量下降，景区监管工作不到位，监管力度不够等现象。

（4） 从经济层面来看，国家对国家公园的资金投入远远不足

目前，拟建国家公园的自然保护区，各级政府已将人员公资、公务费用纳入财政预算，这些投入虽然不能满足需求，但为维持保护区的日常管理提供了最基本的保障。以普达措为例，景区每年门票的收入约为5000万，但用于日常维护的费用不超过200万。而从1985年到2004年，迪庆州政府根据林业部门的标准，共向普达措国家公园下拨350万维护经费，但这些费用尚不够人员工资的支出。

五、发展我国国家公园的对策及建议

纵观世界国家公园的建设之路，并不都是一帆风顺，即使是美国和加拿大这样的先驱者在国家公园构建的初期也出现过严重错误。其发展历程大致可以分为三个阶段，以经济利益为主的初创阶段，以注重生态保护为主的发展阶段到以生态完整性为目标的完善阶段。综合我国目前国家公园发展的特点和现状，我国目前国家公园处在由经济发展向生态保护转变的过渡阶段，问题不可避免。但我们应该充分借鉴国际国家公园成功的经验和失败的教训，充分发挥本国特色，避免我国国家公园建设过程中也走向先开发后治理的老路，具体建议如下。

1. 规范我国国家公园管理体系

自上而下，逐步改善管理条块分割、多头管理的现状，确保国家公园的管理工作可以高效而有序的进行。我国的国家公园，名义上是国家名片，自然资源为全民共享，但其所有权并不明确，管理主体也十分混乱，造成了国家级的风景区却只有县一级的管理水平。在这一点上，我国可以引进与我国国情比较类似的加拿大和日本的中央与地方相结合的管理模式，由国家部门牵头，整合地方政府职能比较相近的部门，尽快设立单一的国家公园管理部门。

由国家相关部门牵头，结合我国国情，尽快的出台相关的国家公园管理办法，可先在试点单位试行，不断在实践中完善，由点及面向全国推广，逐步构建我国的国家公园管理和保障法律体系。IUCN和我国对保护区都有—个基本共同的定义，即：“通过法律及其他有效方式进行管理的，对保护和维持生物多样性以及自然及文化资源能够起巨大作用的一片陆地或海洋”。

2. 加大政府的资金投入，使国家公园经营逐步回归公益

我国目前对于国家公园建设方面投入的资金十分有限，公园在实际经营过程中以自给自养为主，出现了高门票高服务费的经营方式，资源浪费和破坏现象也难免发生。自“十五”以来我国国家层面的价值取向发生了很大的变化，从单纯的追逐经济利益向全面追求人与社会的全面和谐发展转变，在对公共设施构建方面的财力支持也在逐步扩大，对于公共游憩产品的投入也出现了一些新的探索。虽然在短期内，我国国家公园购票制仍然会存在，但公园的公益性建设仍然是不可动摇的根本。

3. 实行国家公园特许经营制度

合理分配所有权和经营权的问题，准确定位政府、国家公园管理机构、国家公园经营机构各自的职能与任务。充分发挥政府的协调、指导、支持作用，将工作的重心放在资源保护与合理利用的管理上，有效的监督经营机构的管理。

4. 全民推广国家公园理念

我国有关部门可以借助媒体和国家公园自身，向全社会推广国家公园的理念，培养民众的国家意识。我国国家公园的建设，尚处在起步阶段，很大一部分民众对于国家公园理念及内涵没有一个清楚的认识，易把它与普通的游览区相混淆。在全民推广国家公园理念，一方面有助于在民众中自觉自发的形成对资源的保护意识，另一方面使得国家公园的真正价值得以彰显。

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