西方文官制度对我国现代公务员制度的启发

［摘 要］西方文官制度作为一种科学、规范的人事管理制度,在人才选拔录用方面成绩斐然。本文基于我国干部人事制度改革大背景下,通过梳理西方文官制发展脉络、透视其鲜明特点,对比分析了我国公务员制度与西方文官制度的不足之处,进而从公务员制度建设、选拔录用、培训优化、财产申报等方面提出发展完善我国公务员制度,加快推动实现公务员制度化、法制化、规范化建设的思路借鉴和有益启示。

［关键词］选官制度;文官制度;公务员制度

［中图分类号］F274［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）31-0105-04

选官制度是一个国家或政权选拔官员的实体和程序规章。中西方各国都十分重视官员的选拔和考核。中国古代的选官制度——科举制度,被西方学者誉为“中国的第五大发明”。孙中山先生曾说过：“各国的考试制度,差不多都是学英国的,穷流溯源,英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。” 文官制度是西方行政人事工作中比较成功的制度,多年来在选拔优秀人才工作方面取得了一定的成效。近代我国在借鉴西方文官制度的基础之上逐渐形成了具有中国特色的公务员制度,对于西方文官制度中有益的适合我国国情的经验和做法,我国要大胆吸取,对我国现行公务员制度进行完善。

1 西方文官制度的建立和发展

1.1 西方文官制度内涵

近代工业革命以后西方各发达资本主义国家从英国开始逐步确立了文官制度,但各国公务员的内涵却是有所不同的。比如英国,称之为“文官”,它包括上自政府的常务次官,下至清洁工,并且是经过公开竞争考试、择优录用的文职人员,但不包括政务官和通过选举产生的官员。美国是“三权分立”的国家,行政部门的官员统称为“文官”,而立法部门的参议员及雇员,司法部门的法官,均不在文官系列。法国将国家机关人员统称为“公务员”。日本的“公务员”分为两种:一种是“国家公务员”,指在中央政府机关、国会、法院、国立事业单位等供职的所有人员；一种是“地方公务员”,指在地方工作的相关人员。

1.2 西方文官制度的建立和发展

西方文官制度是在反对君主恩赐制和政党分肥制的斗争中建立起来的。当时欧美政坛以钱谋官、卖官鬻爵之风盛行,直到19世纪中期,首先完成工业革命的英国,产生了改革这种不合理官吏制度的要求,最早形成了文官系统。“文官”一词最早出现于1855年《诺斯科—屈维廉报告》中,由英文 Civil Service 转变而来。英国《文官统计资料(年刊)》解释：“文官是以公民身份为王国政府服务,未在政治部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务,从王室的年俸中支薪的工作人员。”英国文官制度建立以后,专指经过公开考试,择优录用,无过失长期任职的国家公务人员。这种国家公务人员,在法国称“公务员”,美国称“政府雇员”。由于英国文官制度在西方国家中建立最早,影响较大,因此,西方国家的公务人员制度都效仿它称文官制度。随后,美国在1883年颁布了《联邦文官法》即《彭德尔顿法》建立了现代文官制度。美国的现代文官制经过多次改革后,逐渐成为现代西方文官制度的典型代表。第二次世界大战以后,法国、德国、意大利等国先后颁布了文官法或公务员法,形成了西方现代文官制度的主流,其中,最具代表性的是英國、美国和日本的文官制度。

1.3 西方文官制度的特征

(1)公开、平等、竞争、择优录取原则。这些原则是各国公务员制度的基本原则,是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求,体现在公务员制度的各个环节上。如美国1979 年施行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等,经过公开的竞争性考试,只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。

(2)功绩主义原则。功绩制既是公务员制度的一项基本原则,也是激励公务员勤奋和创造性工作的手段,它强调的是实实在在的工作成绩,而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员,必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想,实现了担任政府职位“机会均等”的原则。

(3)政治中立原则。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”,即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制,由民选产生或由政府首脑任命,负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制,多数通过考试录用,主要负责执行政府的日常业务。西方国家既要坚持“政党轮流执政”,又要避免“政党分赃”的腐败现象,因而特别强调业务类公务员得保持政治中立,必须忠于政府,不得带有党派倾向和其他政治倾向,不得参与党派活动,同时其管理也不受政党干预。

(4)职位的分类化。分类管理是公务员制度中的一种科学的管理方法,为西方各国广泛采纳。主要分为两种形式：一种是因事而分的职位分类,分类依据主要在于职务或者岗位的客观需要,美国最早实行职务分类。二是因人而分的品位分类,主要依据公务员的个人条件分类,职位分类和品位分类各有其优缺点。

(5)法制管理原则。法制管理是公务员制度的一个基本特征,是实行公务员制度的根本目的,也是认识管理制度现代化、科学化的一个重要标志。西方各国都颁布了一系列的公务员管理的法律如日本的《国家公务员法》、 美国的《文官法》、法国的《公务员总法》等,做到有法可依,严格执行公务员法规,对于违反公务员法规的行为依法追究其责任。

2 与西方文官制度比较我国公务员制度的不足

我国把“文官”称之为“公务员”。20世纪90年代以来为适应市场经济发展和行政体制改革深化的需要,我国开始推行国家公务员制度,并于1993年10月1日正式推行《国家公务员暂行条例》,2006 年1月1日起施行《公务员法》。在我国,建立公务员制度的最大贡献,就是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则,从而为人才的脱颖而出创造了制度条件。但是,中国的公务员制度与西方资本主义国家的文官制度有着许多不足。

2.1 公务员法制化程度低

行政管理要法制化,首先干部人事制度就必须法制化。这样才能摈弃“人治”的传统,真正做到有法可依,也才能使我国的公务员制度具有民主、效率、法制的功能。为此,我国顺应了当代人事行政改革和发展的历史潮流,于1993年实施《国家公务员暂行条例》以及 2006 年1月1日起施行《公务员法》,这些法规与西方国家颁布的相关法规相比,在数量和质量上都远远不够,在西方实行文官制度的国家如加拿大政府颁布的《文官法》、《财务行政管理法》、《公务员就业法》、《公务员关系法》等一系列相关法律,标志着加拿大的人事管理进入科学化和法制化轨道。英国有1855年颁布的《关于录用王国政府文官的枢密院令 》和《吏治澄清法》,法国除了《法国公务员总法》、《法国公务员总章程》以及《法国刑法典》,还制定了以预防腐败为中心内容的《道义法规》,同时,法国政府还要求有关部门和公务员工会组织共同订立《道义总法规》,并指示各部门根据自身情况制定《专门的道义法规》而且在内容上也是需要进一步的细化和完善。

2.2 选人用人中考试制度不完善

首先,录用制度设计不完善。这种不完善存在着对公民平等参加考录的诸多限制,一些歧视性设限引起了社会广泛关注和不满。近几年,在一些地方的公务员录用中,存在着区域歧视、对象歧视(如部分职位只录用应届毕业生)以及在学历、年龄、身体条件等方面所作的严格的。许多有特长的优秀考生被这些歧视性的政策挡在了公务员队伍的大门之外。典型的案例是河南考生小卢因体检单的疑似“乙肝”被刷了,最后将西安市公务员局告上法庭仍然没有获得被录用的资格,也没有相关部门对此予以赔偿。

其次,竞争性不足,走后门现象严重。公务员“入口”凡进必考制度没有得到坚持。出现免考或随意简化考试科目和程序,以考核代替考试,以考调代替考录现象；利用考试与调任的空间,出现了“考不进来调进来”的现象。仅2001—2003 年,全国新增公务员70万人,但经过考试录用的比例只有62.7%,乡镇一级的比例更低,仅为 43.26%。各类关系、人情、面子等为录用中的变异提供了深厚的土壤。行政事务沾上了浓浓的人情味,人情味逐渐浓结,形成了各种各样的关系网。在面试和复试过程中贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”,以及行政首长干预录用等现象层出不穷,大大降低了公务员招录的公正、公平和有序性,政府的公信力受到挑战。

最后,考试形式和内容单调,针对性不强。我国公务员考试,实行的是国考和省考的政策,仅仅分为A/B/C三套试题,全国的统一性较强,但是考试的针对性不足而且考试的内容过于庞杂,和实际日常生活没有什么联系。对一般岗位人员主要以资格审查、了解专业能力背景为主,重视专家推荐和面试,针对不同类型的职位本应该采用针对不同部门、不同领域的考试内容和考试考核方式。如招录警察时,要进行的笔试、面试、体能测试、心理测试就要针对警察的特点设置,能够有效考察出这些考生有没有当警察的条件,而我国现在却是用考普通考生的试题去考警察,没有针对警察这个特殊的岗位,吃的是“大锅饭”。

2.3 我国公务员培训问题严重

首先,法律法规不健全。我国于1993年正式实施的《国家公务员暂行条例》中有关培训方面的规定仅有四條,且只是对培训的原则、 种类、机构做出了纲领性的规定,而 2006年 1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》对培训管理机构、管理细则、经费来源等相关内容也缺乏相应的说明。

其次,对培训重要性认识不足,激励机制不完善。虽然国家明确规定,参加公务员培训是公务员的一项重要的权利和义务,公务员培训期间的学习成绩和鉴定作为任职、定级和晋升职务的重要依据之一。但在实际操作过程中,特别是在公务员的任职和晋升过程中,上述规定并没有得到真正的落实,使得许多公务员参加培训学习的动力不足、积极性不高,严重影响着公务员培训的效果。对于公务员培训,激励机制采用很少,甚至没有,公务员参加培训的积极性不高,大多是应付式的,效果当然也不好。

最后,培训内容缺乏实用性,培训形式和方法单一。我国公务员培训教材过多,侧重于对受训者的思想政治理论教育,较少对公务员全面能力素质和技能的培训,对行政管理所需要的基本知识和岗位工作所要求的专业知识重视不够。在教学方式上单一强调课堂灌输,集中听讲,讲授方式不灵活。目前大多采用“培训＝课堂+教材+讲授” 这种单向的、静止的、封闭的培训模式,严重割裂了理论与实际、知识与能力的相互结合、相互促进。

2.4 公务员的财产监督制度比较滞后

我国公务员,特别是部分官员有一定的灰色收入,这是导致各种腐败问题的很重要的来源,广大老百姓对此是非常不满的,甚至是零容忍的。灰色收入问题不是我国公务员所独有,西方国家也有这方面的问题,但西方国家主要通过财产申报制度,通过制度法律法规,比较彻底地解决了这个问题。例如,美国以1978年的《政府道德法》为法律框架,经30多年数次修改,特别是在联邦政府道德署(廉政署)制定了一系列配套法规后,形成的一套较完善的财产申报制度。美国法典和《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者,各单位可对当事人直接进行处罚。在我国虽然2006年全国两会,十届全国人大代表韩德云领衔和其他9名人大代表提出《关于制定公务员财产申报法》的议案,建议尽快通过公务员财产申报立法,弥补我国公务员制度中的这一缺陷,但至今没有太大进展,和西方的差距不小,立法部门的推动也不够坚决。

3 西方文官制度对我国公务员制度的启示

西方公务员制度体现了现代西方宪政的理念和行政管理的法治要求,体现了资本主义制度下的共同特色,它是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。西方的文官制度不仅为西方各个国家选拔人才做出了很大的贡献,对我国公务员制度化建设也有着诸多的启发。

3.1 加强我国公务员制度的法制化建设

我国公务员制度从建立之初到现在法律制度的建设成果仅有1993年实施《国家公务员暂行条例》以及 2006 年1月1日起施行《公务员法》,这两部法律只是对公务员的宏观方面的一些宗旨性的规定,没有对公务员的培训、工资、申诉等方面的具体方面法律的制定,所以日常操作性不强,针对性不足。为此,我国急需制定一批关于公务员从进口到出口的各种具体的操作性强的法律法规,从而实现公务员制度的法制化。

3.2 在“选”人方面,用好的制度选人用人

从公务员队伍的入口着手,建立一套科学的合理的考录机制。以依法考录、公开考录、科学考录为重点,坚持德才兼备的选人用人标准和公开、平等、竞争、择优的考录方针,创造广纳群贤、人尽其才、择优汰劣、充满活力、公平科学的选人用人环境,营造优秀人才脱颖而出的良好氛围,努力做到用人单位满意、考生满意、社会认可,不断推进公务员考试录用工作再上新台阶。

(1)完善录用制度设计。当前,我国公务员考试录用制度设计不完善,不公平、不合理的问题还是比较突出的,造成的影响也越来越大。对于这些问题的解决最重要的就是要完善录用制度设计,录用制度设计必须贯彻公平公正的原则,对于地域、户籍、身份等的歧视性规定要及时改正,对于那些在录用中的违法犯罪要及时处理。用制度管人,抛弃人治。

(2)坚持公开竞考、择优录取的原则。西方文官的選拔是向社会全体公民公开的,凡是公民都可以通过参加考试,经过一定的法定程序,进入文官队伍。西方的文官制度对官员的考核一般都有公正、公开、客观、民主等原则作为保障,晋升也有一定的程序和途径,从而使对文官的考核和晋升更加具有公正性和合理性。例如,瑞典、芬兰的公务员制度最大限度地体现了公开和平等竞争的原则,在录用公务员或竞争职位时是开放性的,一律面向社会突出强调公平、公正,内部在职人员竞争职位时没有优先权,可较好地解决一些人任职时间一长,就向组织要求提职的问题。这些做法,对于我们进一步完善公开竞争性选拔任用干部方式,具有一定的借鉴意义。因此,我国现代公务员制度必须严格遵循公开竞考、择优录取的原则,保证公务员制度的客观性、公正性、公开性和民主性,使考录工作真正成为在阳光下运行和“玻璃房子里的竞争”。

(3)创新考试内容和方式,增强针对性。对于考试方法和内容不一定要有统一性,更重要的是针对性,做到按照公务员的工作与职位的不同采取多种考试方法。日本公务员录用考试共15种,除了用得最多的是第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ 种考试,还有录用国税、劳动基准监督、航空管制、外交等12种专门官员的考试,而且每种考试的科目都不一定,笔试试题的内容更加多样而不重复。针对不同类型的职位应该采用针对不同部门 、不同领域的考试内容和考试考核方式,做到针对性最强。

3.3 在“训”人方面,用好的方式培训人

公务员培训是加强公务员队伍建设,提高公务员素质的重要途径。我们要十分重视对公务员的培训,加速对公务员的培训,不仅可以提高工作效率,更能培养更高一级官员。在培训方式上,坚持分类培训、针对公务员的实际情况实施不同内容、不同方式的培训。

(1)健全法制,完善制度。公务员培训的制度建设必不可少,没有这个制度,培训便不容易顺利开展。在英国,公务员培训方面有明确的法规条例,这样在实施公务员培训时就有法可依、有章可循。而我国法律对公务员的培训只有总体上的、原则的规定,但对如何实施、如何操作无细节规定,因而迫切需要制定一部关于培训的专门法规,使培训工作有法可依,依法培训,逐步走上制度化、法制化的轨道。

(2)加强公务员对培训重要性认识,建立配套的公务员激励机制。国家不仅要明确规定,参加公务员培训是公务员的一项重要的权利和义务,把公务员培训期间的学习成绩和鉴定作为任职、定级和晋升职务的重要依据之一。要加强公务员对培训重要性认识,加强教育和宣传。在实际操作过程中要严格按规定办,真正的落实。与此同时,还要配套的公务员激励机制。在建设公务员培训制度过程中,要注意建立公务员培训激励机制,增强公务员参训的内在动力和外在压力。我国必须把公务员培训的考试、考核结果和实际能力的提高,作为公务员考核、任职、定级、晋升职务的重要依据之一。真正形成和完善培训激励约束机制,解决培训与使用、考核、奖惩的关系等问题,真正形成优胜劣汰、功绩晋升、适人适用、竞争发展的环境。

(3)丰富培训内容与方式满足培训需求。在培训方式上,要认识到公务员本身具有丰富实践经验的优势,要打破教师单纯依据教材单向传授的传统教学方式,转变为以课堂教学为基础,以参训者为本,综合运用“案例教学”、“小组研讨”、“行动学习”、“社会调研” 等现代培训方法,引入教练和导师等新的职业角色,调动参训者参与分享个人经验,提高参训者自己解决问题的能力。

(4)建立完善的培训机构,创新公务员培训的新途径。可以引入市场因素,通过市场的力量做到资源的优化配置。例如在公务员培训充分体现市场化的特点芬兰、瑞典政府高度重视公务员培训,要求公务员必须按岗位要求接受培训。但政府不设立专门的公务员培训施教机构,不供养专职的公务员培训师资队伍,把公务员培训推向市场,政府花钱直接向社会购买专业培训服务,这种培训收到了很好的成效。各类培训机构只有符合培训需求、提高培训服务质量,才能拿到培训订单。

3.4 监督人方面,大力推广和实行公务员财产申报制度

对公务员的监督工作应该从财产的监督入手,财产监督的有效途径就是公务员财产申报制度。公务员财产申报是指国家公职人员在任职之初、任职期间和任职届满后向有关部门如实申报个人及其家属子女的财产及变化状况的制度。2008年5月1日,我国《政府信息公开条例》正式实施。当时中国青年报社调查中心联合新浪网针对“公众最希望政府公开的信息是什么”开展了一项3837人参加的调查,结果显示：77.5% 的人选择了“官员财产情况”。要从将政策性文件上升到法律层面,扩大和完善申报主体及内容,完善申报时间种类及公开方式,建立独立的受理与审查机构,设定合理的违反申报惩罚力度这几个方面完善公务员财产申报制度。我国做得比较好的,比较早的是新疆阿勒泰地区。在新的财产申报制度监管下,我们公务员的腐败问题就比较容易被发现,同时,对那些意欲腐败的公务员也起到威慑作用,使之不敢任意腐败。《公务员财产申报制度》——犹如又一柄抑制腐败的利剑出鞘。同时它是我们全面夺取经济社会又好又快发展的有力保证。

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［作者简介］吴旭(1988—）,女,江苏淮安人,硕士研究生,南京工业大学行政管理专业。