对完善惠农支付服务 进一步增强农村金融服务效能的思考

陈文玉

为认真落实人民银行统筹加强农村金融服务的工作部署，进一步完善农村支付服务环境建设，深入做好基础人民银行推进惠农支付服务业务各项工作的顺利开展，确保惠农支付服务业务稳健、安全、高效运行，真正发挥其惠农、便农、助农的积极作用。近期，笔者立足玉溪辖区实际，采取调查问卷与重点抽查相结合的形式，针对辖区60个惠农支付点，以及18家落实开展惠农支付业务机构的工作情况进行了深入调查。本次调查，共发放调查问卷78份，涉及被调查惠农支付点占全辖惠农支付点总数的23%，并且被调查收单机构占全市县区惠农支付业务收单机构的100%。

一、玉溪市惠农支付服务业务基本情况

惠农支付服务业务是指银行卡持卡人通过参与业务的银行卡收单机构提供的惠农支付服务点POS终端，利用银联网络实现参与银行发行的银行卡进行借记卡刷卡消费、小额取款、小额转账汇款、刷卡缴费、查询等业务，为金融机构缺失或金融服务不健全地区（包括乡、镇、村）的群众提供个人金融惠农支付业务服务。

玉溪市全辖八县一区，共74个乡（镇、街道办事处）已实现乡镇金融服务全覆盖，但是一些乡镇以下地区，特别是边远山区和少数民族地区，仍然不同程度地存在金融基础服务缺失的问题。为贯彻党中央、国务院服务“强农、惠农、服务三农”的国家战略，为金融服务不完善地区农民群众提供低成本、方便、快捷的金融服务，让农民群众不折不扣地享受到党的惠民政策，有效扩展金融支农惠农范围，进一步完善农村地区金融设施，2009年以来，玉溪人民银行按照上级要求，着力针对农村支付服务环境建设积极做好相关基础工作，将切实解决玉溪辖内农村金融服务缺失和不完善问题作为一项重点工作来抓。2011年11月在通海县10个自然村首批试点推出了惠农支付服务业务，2012年7月在全市正式启动惠农支付服务业务的推广工作。截至2012年9月30日，玉溪全市累计建成262个惠农支付服务点，惠及八县一区，69个乡（镇、街道办事处），237个行政村，262个自然村，71.73万人，累计交易笔数22665笔，累计交易金额685.47万元，累计办理查询业务30579笔。

从辖区惠农支付服务业务的运行情况来看，玉溪市惠农支付服务业务呈现以下特点：

一是惠农支付业务起势良好。从整体来看，查询交易笔数占总业务笔数的57%，取款交易清算金额占总清算金额的47%，非取款交易清算金额占总清算金额的53%。惠农支付服务业务的开通满足了农民群众可以随时随地查询银行卡余额的需求，同时反映了民众在惠农支付业务开通初期的欲试心理；特别是非取款交易清算金额占比超过取款交易清算金额占比，表明农村地区群众需要的不再是单一的现金业务，非现金业务需求进一步增加。

二是惠农支付运行存在差异。从个体来看，惠农点支付服务点的业务各具特色。不同的惠农支付服务点由于所处的地理位置不同、经济状况不同、主营业务不同，开展的惠农支付服务业务存在差异，有的惠农支付点以取款业务为主，有的以查询业务为主，有的以转账业务为主，有的以缴费业务为主。惠农支付服务业务是一项长期的惠民工程，需要一段时间才能显现其成效，不能一蹴而就。农民群众对新业务的接受和认需要一个过程，惠农支付服务业务量短期内难以有大幅度增长，只有经过一段时间的运行（一般是三个月左右），业务量才会有明显增长，真正体现出其惠农实质。因此，惠农支付服务业务需要人民银行、金融机构和政府相关部门进一步落实统筹发展相关工作。

三是惠农支付服务作用显现。农村地区银行卡市场受理环境逐步改善。惠农支付服务业务开通后，农村地区银行卡市场硬环境和软环境得到了有效改善，持卡人手中的银行卡不再“沉睡”，变得活起来，广大农民群众体验到了银行卡的安全性、便利性，会用、爱用银行卡，大大改善了农村地区银行卡市场受理环境。惠农支付服务业务的开通，能够满足农民群众金融服务多样性需求。惠农支付服务业务通过与烤烟、蔬菜、花卉、甘蔗、水果等农副产品收购非现金结算相结合，与新农保、老党员补助、复退转军人补助、困难居民补助、农林牧渔补助、家电下乡补贴非现金兑付相结合，不仅解决了农民群众金融服务的多样化需求，同时还能提升人民银行、金融机构和政府部门的影响力，促进地方经济发展和社会稳定。

二、人民银行统筹推进惠农支付工作的突出作用与履职实效得到不断增强

为确保玉溪辖内惠农支付服务工作的稳步推广，切实改善农村地区的支付服务环境，结合玉溪首批惠农支付服务点的推广经验与玉溪实际情况，玉溪中支从完善各项制度入手，建立辖内惠农支付服务“六项”常态工作机制，促进辖内惠农支付服务推广工作步入规范化与制度化管理范畴，进一步加大惠农支付服务业务工作的推广力度，逐步提升惠农支付服务工作的实效。

一是建立了准入、退出机制。在准入上，要求收单机构慎重选点，开展问卷调查（开展调查问卷由人民银行玉溪市中心支行统一制作），做好可行性分析。严格落实人民银行对惠农支付服务点准入（省、市、县三级）审批制度，严格把握惠农支付服务点设立必须经当地县级以上（含县级）政府（部门）的批准原则；在退出上，针对商户连续2个月无交易发生的，要求收单机构及时进行预警提示，对于商户连续3个月无交易发生（因不可抗因素除外）的，由市县两级人民银行和收单机构组成工作组进行现场核实与协商，由收单机构申请，经人民银行批准办理退出手续，并衔接银联机构停止其交易，最后由收单机构做好商户退出的后续处理工作。

二是建立了回访工作机制。明确收单机构每两个月应对所有惠农支付服务点进行实地回访。通过发放回访调查问卷（回访调查问卷由人民银行玉溪市中心支行统一制作），了解惠农支付服务点的业务开展情况，解答商户的疑问，听取商户的建议，了解周围群众对服务点的满意度以及相关金融服务需求，及时解决商户及群众反映的问题及建议，并形成回访记录反馈当地人民银行。县级人民银行按不低于60%的比例对惠农支付服务点进行实地回访，形成回访记录反馈市级人民银行。市级级人民银行根据收单机构和县级人民银行反馈的回访记录，按不低于30%的比例抽取部分惠农支付服务点进行回访，对收单机构以及县级人民银行的回访工作进行监督。

三是建立了信息反馈机制。人民银行和收单机构指定惠农支付服务业务联系人，专门负责惠农支付服务业务相关信息、数据的收集、整理与报送，信息质量要求具备时效性和真实性，并逐级进行信息反馈。人民银行根据信息反馈情况不定期组织召开惠农支付服务业务经验交流及解决问题工作会议，为推进惠农支付服务工作塔建交流平台。

四是建立了考核评价机制。人民银行每年针对收单机构的惠农支付服务政策的执行力度、惠农信息的准确性和及时性、惠农支付宣传情况、应急管理和处置机制情况、惠农支付业务的投诉情况、申诉情况等指标进行综合评价，并将其纳入对收单机构的年度考核内容进行管理。对于综合评价较好的收单机构，人民银行将在全辖进行通报表彰，并列为惠农支付服务业务推广标杆单位，对于综合评价较差的收单机构，将在全辖进行通报批评，并对其惠农支付服务点的增量进行数量控制；同时鼓励收单机构建立完善对商户的考核激励机制。

五是建立了金融支付宣传机制。人民银行和收单机构不定期制定惠农支付宣传方案，在宣传中凸显亮点、彰显特色，及时对宣传工作进行总结。充分发挥惠农点的特殊作用，突出把握金融宣传的广度与深度，在惠农支付服务点进行宣传时，将惠农支付业务宣传、银行卡知识宣传、非现金支付工具宣传、反假人民币宣传、反洗钱宣传和征信宣传等金融知识结合起来，既让广大群众全面了解金融知识，又可减少宣传成本，做到宣传工作一举多得。

六是建立了应急处理机制。市县两级人民银行和收单机构成立惠农支付服务业务应急处置领导小组和领导小组办公室，明确相关职责。惠农支付服务业务应急处置工作严格按照职责管理以及层级把关的要求，落实收单机构逐级上报，并有效做好与人民银行支付管理和银联公司POS机具运维管理以及公安机关案件侦办的相关衔接工作。

今年以来，为认真做好惠农支付业务在玉溪辖区的推广工作，切实增强金融部门做好惠农金额服务工作的实效性，玉溪中支积极采取措施，以“四个结合”作为工作切入点，努力将推进惠农支付业务与金融服务“三农”有机结合，使金融服务贴近群众、贴近实际、贴近农村，取得预期成效。一是与前期选点工作相结合。在惠农支付服务点的选择过程中，涉农金融机构先通过村委会对农户进行惠农支付业务宣传，再精心挑选确定特约商户，由于前期的宣传到位，很多农户在惠农支付业务开通前就主动向商户咨询，并表示了对惠农支付业务的需求，认为这是一件惠农的实事，为惠农支付业务的推广奠定了良好的基础。二是与农村金融知识和惠农政策宣传相结合。在深入农村的宣传活动中，除了向农户介绍惠农支付业务以外还结合“新农保”、“新农合”等惠农政策进行宣传，现场答疑解惑，引导农户培养用卡意识。同时，还将银行卡知识宣传、非现金支付结算工具宣传、人民币反假宣传、反洗钱宣传和征信宣传等内容贯穿宣传活动中，达到通过惠农支付业务宣传带动农村金融生态环境的建设。三是与烤烟收购非现金结算推进工作相结合。近两年，玉溪市在推进烤烟收购非现金结算工作中取得了初步的成效，广大烟农也切实感受到了电子结算的快捷、方便和安全，也为惠农支付服务业务的推广奠定了基础。辖区金融机构选择在与烤烟收购点临近的行政村设立惠农支付服务点，同时也积极向广大烟农宣传惠农支付服务业务，让烟农了解使用惠农卡不仅可以方便收取烟款，还可以足不出村就享受取现、消费、汇款等金融服务，体验惠农支付服务业务的先进性、安全性和便利性。四是与“四群”教育工作相结合。围绕开展“四群”教育工作要求，辖区县支行立足针对确定部门联系村及扶贫点的实际，认真做好联系群众、服务群众的工作，积极协调在联系村（社区）设立惠农支付服务点，为联系村（社区）农户提供现代化的支付平台，实现方便群众服务群众，有效发挥惠农点的示范带动作用。

三、调查情况及存在问题分析

（一）从对惠农支付服务业务点的调查情况看

通过对60个惠农支付服务业务点进行现场走访及问卷调查，商户认为办理“惠农支付业务”对自己商店经营活动“有积极影响，促进很大”的占63%，认为通过承办“惠农支付业务”，自己在村子里面“大伙儿给予好评，表示支持和称赞”并表示将“决心尽力做好”的占90%，同时在周边安全环境上觉得“村子里面安全环境很好，很放心”的占60%，觉得“现金保管不放心（主要指正常情况下保管现金在2万以上）”的占28%。

调查显示，目前商户平时在“惠农支付业务”中，办理取现金的占70%，办理转账或汇款的占33%，办理缴费的占38%。同时，一般受理取一次现金的额度在500元以上的占23%，取现金额度在50元至500元的占67%。

同时，商户也觉得通过承办“惠农支付业务”，按规定标准收手续费，“自己有点收入，一般般（按月平均收入100～300元来划分）”的占58%，而认为“有明显的增加（按月平均收入300元以上来划分）”及“太少，没有意思（按月平均收入50元左右来划分）”的分别占20%。

调查商户反映：自从挂牌承办“惠农支付业务”以来，银行或信用社落实回访服务中“至少有1次登门到访”的占40%，“经常关心过问”的37%。对“惠农支付业务”网络联通程度上认为“从开始运行就顺畅”的占75%，“联通运行时好时坏”的10%，“不能受理其他机构所发银行卡（或者难操作）”的占5%，“挂牌后一直就不通畅”的占5%。

商户期望银行或信用社在服务上，“经常上门做工作指导”的占55%，“帮助解决惠农支付网络运行方面问题”的15%；同时针对“惠农支付业务”的建设与发展，觉得还应当改进完善工作上，“调整增加取现金的额度（参考：扩大到2000元）”的占50%，“银行进一步做好对支付网络维护和POS机具维护”的占18%，“在现有标准下，适当减少对持卡人的收费，减少部分转为由收单机构（POS机具布放机构）和银联承担”的占25%，“在业务登记上，减少对身份信息的登记，或是以按手印替代身份信息登记”的占25%，“要求做好宣传以及普及银行卡工作”的占17%。

（二）从对收单机构的调查情况看

通过对18家落实开展惠农支付业务机构的工作情况进行深入调查，银行及信用社表示，在回访工作落实方面，“已经对所有网点全面作了回访”的占61%；在针对网点服务方面，“主要针对POS机具运行做好服务”的占61%，“主要针对金融宣传工作开展服务”的占22%，同时，感到“惠农支付点服务的示范效果很好”及“能够发挥金融知识义务宣传点作用”的占83%。

针对辖区惠农支付运行实际，银行及信用社认为商户素质方面“基本能适应业务开展（即商户家庭有1人以上能应付业务）”的占78%；觉得“惠农支付机具运行正常”的占67%；针对惠农支付工作运行困难方面，认为“惠农点距离太远，在服务上难以有效落实”的占33%、“因为路程原因，成本费用压力越来越明显”的占17%、“觉得商户在惠农支付的安全和运转上，面临压力”的占33%。

对于今后惠农支付的工作意向，辖区银行信用社认为“还将进一步积极争取扩展惠农服务支付网点”的占44%、认为“应先巩固现有服务点，再继续扩展网点”占33%，同时希望人民银行“进一步推进和扩展惠农支付工作”的占50%。

综合上述情况，目前惠农支付服务工作集中主要体现以下特性：一是从整体面看，银行和信用社以及商户对参与惠农支付服务、有效扩展惠农金融活动表示出了积极的态度；二是从运行效果看，目前全辖推进惠农支付服务工作正朝着稳健运行、安全运转的方向发展；三是从系统运行看，目前辖区惠农支付业务网络系统以及机具运行基本正常和稳定；四是从收单机构工作看，目前辖区银行及信用社的后续管理与服务需进一步加强；五是从管理服务看，目前银行及信用社面临的工作难点及成本压力不容忽视；六是从今后发展看，如何在巩固和筑牢存量基础上，稳步推进惠农支付业务、并有效发挥惠农点的特色作用上，需要认真研究，统筹发展。

通过深入调研分析，银行信用社机构及惠农服务点商户均认为开办该项业务为持卡客户提供借记卡刷卡消费、小额取款、小额转账汇款、刷卡缴费和账户余额查询等金融业务，为偏远农村地区群众提供了便利，群众足不出村就能便利地办理以上业务，群众得到了实实在在的实惠，村里群众都给予了好评和称赞。但也反映出该项业务在发展中面临的困难和问题：

一是在宣传工作上：一方面，基层银行信用社立足现有推进的惠农点有针对性地开展金融宣传工作仍还存在较大的认识缺陷，特别是对做好惠农支付业务宣传、扩展农村支付服务宣传（如借助烤烟收购活动开展非现金支付宣传）、加强农村金融知识宣传（如银行卡安全知识宣传、反假人民币宣传、征信宣传）、创新农村金融服务宣传（如金融政策宣传、金融产品宣传、金融扶贫宣传）等等，还缺乏统筹安排；另一方面，在惠农支付作为新生事物的背景下，惠农点的自身宣传缺乏主动性，加之广大农户对惠农服务点所办业务品种范围还了解不多，有的还误认为惠农点和银行网点一样，也可以办理存款业务；同时农村地区群众多数还习惯用存折，能直观看到余额，使用银行卡的人员还不多，对惠农支付服务业务的宣传、推广带来了不利影响。

二是在业务运行上：目前，单笔取款及取款总额以及单笔转账金额低，不能满足群众需求。不少农户嫌在惠农服务点每次可取款金额过低，不能满足其需求，特别是今年全辖全面推行烤烟收购实行电子结算，很多农户交售烤烟后回到村子想多取款，但每日每卡累计不能超过1000元，给部分农户大额之需带来不方便；部分农户认为转账金额过低不方便，且手续费为3元/笔过高。现在单笔转账金额最高只能是2000元，如需转账汇款10000元，就要分成5笔来处理，手续费按3元/笔来算，转账汇款10000元就需支付15元手续费，如果能一次就转账汇款10000元，手续费则只需支付3元。

三是在系统运行上：调查显示，目前惠农点的连通性问题还不能得到有效解决，约近30%的惠农点程度不同地存在通畅运转问题。特别是少数惠农点POS机具运行问题有待解决。调查中，少数惠农服务点商户反映其POS机具消费及查询业务做不了，在处理这两项业务时提示信息为“终端未签到，请先做POS签到”，而有的商户反映在受理（收单机构以外）其他银行卡时存在处理不了的情况，对此，商户也向收单机构进行了反馈，但问题尚未得到解决。类似情况，如果商户不主动反映，或者收单机构不能深入惠农点服务、及时发现情况加以解决，就将会使惠农支付活动形同虚设。

四是在后续服务上：辖区调查反映，目前商户对银行或信用社“经常上门做工作指导”以及“帮助解决惠农支付网络运行方面问题”的服务期望较高上。同时，基层银行或信用社针对惠农支付工作也感到“惠农点距离太远，在服务上难以有效落实”，认为“因为路程原因，成本费用压力越来越明显”，因此，着眼于惠农支付业务的建设与发展，银行及信用社在推进工作中，必须重视对惠农商户、特别是边远地区惠农点的后续服务与管理，同时，在扩展推进惠农支付业务上，应更多地考虑安全、稳定、有序、规范，避免盲目追求数量而忽视质量。

四、工作建议

从完善农村金融服务的现实需要出发，人民银行统筹推进惠农支付服务，不仅延伸了银行金融服务的范围，也方便了农民群众，也为金融机构拓展农村市场、改善农村金融服务提供了有利契机。结合当前实际，着眼于今后发展，建议应进一步做好以下工作：

（一）形成合力，强化宣传，营造氛围

要形成地方政府主导、人民银行牵头、金融机构参与、有关部门配合的宣传引导机制，着力宣传惠农支付服务业务便民、利民、惠民的内容，同时，还应当重视并有效扩展金融政策以及金融知识在农村地区的宣传和普及，特别要充分发挥惠农网点的作用，形成人民银行、金融部门、银联机构、惠农商户“四位一体”、统筹运行的宣传格局，努力为金融服务“三农”、支持和促进农村经济发展营造良好的传导氛围。

（二）加强指导，完善服务，提高效率

针对惠农支付运行的特点以及存在的困难和问题，人民银行要进一步深入实地，加强指导，完善管理，特别是结合目前惠农服务点在运行过程中“少”（网点数量少）、“偏”（地域分布偏）、“弱”（能力素质弱）、“差”（运行条件差）等现实困难，加之银行信用社在运维、服务、成本等面临的突出问题，应切实做好统筹研究，同时，相关金融机构要认真做好回访和服务，适时加强做好对惠农商户的培训和指导，及时解决商户疑义，做好机具维护和网络联通，进一步提高惠农支付服务工作效率。

（三）强化管理，完善机制，推进发展

目前，随着惠农支付服务业务的推广和延伸，必须要立足实际，切实从统筹管理、完善机制以及提升服务功能等方面进一步做实相关工作。建议：一是合理改进相关信息登记流程，在业务登记上以签名并按手印方式替代身份信息登记；二是根据业务交易以及合规性审核，以授信方式适当放宽惠农支付业务转账和取现额度，方便农户大额之需；三是改进调整现行收费标准，适当减少对持卡人的收费，减少部分由收单机构和银联承担，并按金额大小收取手续费；四是统筹设立“惠农支付服务专项基金”，落实奖补机制，有效减轻相关金融机构和惠农服务点商户在宣传、培训、建设方面的资金成本，提高参与主体业务拓展积极性；五是制定出台有关优惠政策，地方政府可针对设立并运营正常的每个惠农支付服务点，给予有关金融机构和商户适当的政策倾斜和资金支持，促进惠农支付服务业务持续发展。