乌蒙山片区政府间协作问题调查研究

速韬

【摘要】实现跨行政区的毗邻地经济发展、政府协作是区域发展一体化的大势所趋。我国中东部省级毗邻地区已经进行了初步成效的实践性探索，取得了较好的联动优势，但在经济发展较为滞后的乌蒙山片区区位置偏僻，远离经济中心，经济社会发展水平整体滞后，且受行政界线分割的影响，导致省际毗邻地区的经济差异度很大，存在较为严重的交通“瓶颈”，产业结构趋同明显，市场无序竞争较多，政府职能常常错位的情况。乌蒙山片区的经济合作与协作发展具有很强的必要性和现实性。本文将以政府合作为视角，分析乌蒙山片区政府合作的体制性障碍，并利用实证数据引出这些障碍的宏观和微观原因，最后提出乌蒙山片区政府协同合作机制。

【关键词】乌蒙山片区政府协作协作机制经济差异度体制性障碍

一、相关文献综述

消除区域经济发展进程中行政利益主体存在所导致的区域合作与协调发展中的有形与无形障碍，逐渐缩小区域发展差距，实现区域经济发展中的合作、协调和共同繁荣，特别是民族聚居区这一行政主体边缘经济的繁荣与发展，是区域经济发展中的客观现实需要，更是经济学界必须解决的一个课题。因此，对于省际毗邻地区经济合作与协同发展的研究成果很多，这对于本课题的研究具有很重要的启示。

国外代表性成果主要有：Edgar M.Hoover在《An Introduction to Regional Economic》（1975）中提出，美国为了解决两个或两个以上州的毗邻地区的发展问题，而成立区域委员会的做法。Hughes，James T在《The role of development agencies in regional policy：an acadmic and practitioner approach》（1998）中指出，英国的地区发展机构（Regional Development Agency）以地区为基础，有公共资金支持，承担部分原来中央和地方政府的职能，推动区域经济增长和内源性发展。孙兵在《区域协调组织与区域治理》（2007）中指出，法国成立专门的省际委员会、地区经济开发委员会、大区政府，负担跨区的计划和公共投资；日本跨行政区域规划提出的措施，并不是分解到行政单元和具体地区，而是由整个协作圈的成员共同执行。

国内代表性的成果主要有：第一，对省区交界地带经济差距的认识。梁双陆在《中国省区交界地带经济发展思考》（1998）中认为，省区交界地带是经济发展最薄弱的地区；肖金成在《省域中心与边缘地区的经济发展差距》（2004）中得出了“省域内中心地区和边缘地区的差距比东西部区域间和城乡间的差距还要大”的结论。第二，对省际毗邻地区经济协作的探讨。张萍主编的《省际经济关系发展战略研究》（1993）、江曼崎的《区际经济运行机制研究》（2000）等，曾以全国的区域经济合作作为背景做过相关研究；陈仲佰等主编《湘鄂渝黔桂省际边境区域经济发展战略》（2001）对湘鄂渝黔桂5省展开过相关探讨； 李俊杰著《腹地与软肋：土家苗瑶走廊经济协同发展研究》（2011）对土家苗瑶民族走廊展开过相关研究。第三，对区域经济协同发展模式的探讨。吴良镛等著的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》（2002）和《京津冀地区城乡空间发展规划研究二期报告》（2006）、游红俊的《武陵山经济协作区的现状与发展》（2011）等，对区域经济协同发展模式都做了很好的研究和探索。第四，对跨界地域的管理和制度安排的见解。刘君德的《一个长期被忽视的重要领域——跨界组织与管理问题》（1999）和《长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾整合研究》（2000）、张可云的《区域大战与区域经济关系》（2001）、王健的《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划分冲突的新思路》（2004）、杨龙的《中国经济区域化发展的行政协调》（2007）等，都提出了各自的政策主张。

从查阅到的文献来看，国内外很多专家和学者对我国省际毗邻地区经济协同发展进行研究，并取得了丰硕成果，这为本课题的撰写提供了大量有价值的参考文献，但是也存在不足之处：一是国外的经验一般是借鉴式概述，在我国省际毗邻地区一般是资源丰富区、民族聚居区，经济社会发展差距形成的原因更为复杂，因此，经济协同发展更为困难。二是从主体来看，现有研究多以全国的区域经济合作为背景，很容易弱化不同类型、不同地区省际毗邻地区的个性特征。三是研究对象主要集中于东部和发达地区，主要研究了强强合作、强弱合作，对于省际毗邻地区弱弱合作的涉及很少，同时对企业的合作和产业的合作研究较多，忽略了对行政区主体政府协作行为尤其是微观行为的关注，使其政策建议往往缺乏对关键环节的思考。四是在研究省际毗邻地区经济协作发展中存在很多明显问题，对这部分作出的理论解释较少；研究发展战略、微观对策的多，对其制度安排和运行机制研究的少。五是研究方法以定性方法为主，定量的方法运用薄弱。

二、选择乌蒙山区的缘由

乌蒙山区是我国集中连片的18个贫困地区之一，地处云南、贵州、四川三省的结合部，为云贵高原的主体部分，是长江和珠江两大水系的分水岭地带，面积8.1万km2.包括云南、贵州、四川三省毗邻地区的38个县（市、区），其中四川省13个县、贵州省10个县（市、区）、云南15个县（市、区），是集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体，是贫困人口分布广、少数民族聚集多的连片特困地区；乌蒙山区生活环境恶劣、自然灾害频繁、基础设施薄弱、人力素质相对较低，是中国西部最严重的连片贫困地区，被形容为“走不完的大山，看不完的辛酸”。目前是“四大因素”造成了“三大现状”。四大因素分别是恶劣的自然条件，是乌蒙山片区难以致富的先天制约；落后的基础设施，使乌蒙山片区错失发展的良好机遇；滞后的产业发展，使乌蒙山片区缺乏脱贫的有力支撑；短腿的社会事业，使乌蒙山片区陷入贫困的恶性循环，具体表现为片区经济社会发展总体滞后，基础设施薄弱、经济发展方式粗放、资源利用效率低、开发程度低和创新能力不足。①伴随西部大开发的步伐和乌蒙山区扶贫攻坚行动的不断深入，现阶段推动片区发展的主体是政府，乌蒙山片区的协作不只是企业的合作和产业的合作，更重要的是政府之间的合作。行政隶属关系分割、局部利益驱动，是乌蒙山片区区域协同发展的最大障碍。问题的解决需要的是各地政府通力合作。政府之间的合作对乌蒙山片区区域经济协同发展有至关重要的作用。政府的合作共识是乌蒙山片区区域经济协同发展的前提，政府的协同合作将促进湘鄂渝黔边区域经济顺利发展，如果缺乏合作，政府之间的无序和恶性竞争将会严重制约区域经济协同发展。

三、乌蒙山片区“富饶与贫困”共存的怪圈急需政府协作机制的方面

乌蒙山区矿产资源丰富。至2003年底，共发现矿产123种，矿产地3000余处。其中，有76个矿种的矿产地1345处查明了资源储量。包括，能源矿产中的固体化石能源煤炭产地300处，25种金属矿产地524处。44种非金属矿产地521处。在查明资源储量的矿种中，排名全国前5位者有28种。矿产资源丰富，有煤、磷、铁、硫、陶土、铀、钴、钛、稀土等30余种，是中国南方重要的能源和原材料基地。乌蒙山区是我国南方最大的煤田分布区，探明储量约500多亿吨，在西南地区独占鳌头，区内煤田分布广，炼焦煤、烟煤、无烟煤和褐煤均有，并且含磷、硫较低，埋藏浅，具有很大的开发价值。磷矿、铁矿和铜矿探明储量分别为8亿吨、10亿吨与100万吨，硫铁矿探明储量达5亿吨，上述矿产资源在西南地区均具有优势。从矿产资源来看，乌蒙山区的铁矿、锰矿、铬矿、钒矿、原生钛铁矿等分别占全国的23%、69%、98%、76%和98%。由于受产业垂直分工政策与片区经济发展后劲不足的双重影响.乌蒙山片区仅仅开发输出资源，加工资源获取高附加值收益却没有留在片区。一方面是由于在资源开发初期地区配套设施的缺乏，这种“采西补东”的资源开发方式就逐渐成为西部资源开发的基本模式并延续下来，另一方面缺乏合作，政府之间为部门、地区政绩导致的无序和恶性竞争严重制约区域经济协同发展。政府间的协作资源优势对区域经济带动作用有限，资源产权制度安排与分配关系不合理，所有权主体虚置、矿业权残缺、一元矿权与二元地权不一致等问题，导致乌蒙，乌蒙山区资源就地加工增值而低廉输出、地方政府财政收入占资源价值不成比例、政府转移性支付资金亏空、资源开发补偿机制缺失、生态环境遭到毁灭性破坏等一系列问题与矛盾。本应实现“富饶与富裕”，却变成了“富饶与贫困”。

客观层面，乌蒙山区矿产资源虽然丰富，但其开发利用却受到自然的、经济的和社会的等一系列客观条件的制约，勘查利用程度低，开发利用程度和水平低，制约着矿业和能源的开发。乌蒙山片区处在我国第二和第三级阶梯上，平均海拔2000m以上，自然地理、地质构造复杂，地质环境和生态环境脆弱，地质灾害类型多，发生频度高，危害严重。任何过量和不合理的资源开发活动都会突破地区生态环境的均衡阈值，引发难以预计的灾难，其后果甚至威胁到整个社会的正常活动和国家的生存。倘若对西部地区的资源采取粗放地攫取式地开发，不仅仅是西部地区的资源开采的持续性将受到影响，而且地区生态承载能力也将不堪重负而造成不可逆转的生态灾难。

主观层面，乌蒙山片区经济基础薄弱，改革开放三十多年来，乌蒙山区38个市县的经济和社会虽发生了巨大的变化，但目前的乌蒙山区仍有相当数量的贫困人口，截止到2011年片区达到贫困发展率仍达到15%。乌蒙山片区经济发展水平滞后，居民收入水平整体落后，无论是在经济总量上，还是在人均占有量上都低于东部和中部地区，且与东部发达地域的差距越拉越大。

数据来源：2006～2011年统计年鉴、统计公报数据整理而得

表1明显表明了2006年至2010年乌蒙山片区人均GDP有着明显的提高，本地区总人口（曲靖587.5万，昭通532.5万，黔西南317万，六盘水308万，毕节738万，宜宾527万）数为3010万人。本地区GDP（曲靖787.57亿元，昭通225.3亿元，黔西南285.4亿元，六盘水386.2亿元，毕节390.7亿元，宜宾645.86亿元）2730.03亿元（2008年数据），经济总量和人均虽然低，但是发展潜力非常大，并且发展速度非常快，人均GDP明显低于全国人均GDP水平。其次，云南昭通地区的人均GDP发展水平低于贵州，四川等地，这是因为云南昭通地区处于乌蒙山内陆地区，昭通地区海拔较高，自然条件及其恶劣，山脉连绵，又是省际交界处，存在交通断点的问题，矿产资源丰富，但是生态脆弱，开采难度十分大等一系列问题导致了昭通地区经济发展相对落后。而云南曲靖地区的宣威市，会泽县的人均GDP相对比较高，是因为曲靖经济的发展受到了中心城市昆明的辐射，引入外资，充分利用资源，导致了曲靖经济快速发展。从表中看出贵州毕节地区经济发展速度十分显著，自西部大开发战略实施以来，贵州毕节地区成立了毕节试验区，经济发展十分显著，是为喀斯特地区经济社会发展提供借鉴的全国第一个综合改革试验区。乌蒙山地区均属于喀斯特地貌状况下，生态薄弱，经济发展较为落后，可以借鉴“毕节试验区”发展成功经验。使乌蒙山片区居民的基本生活水平得到有效改善，摆脱“富饶的贫困”的经济怪圈，共享改革开放的成果都在主客观层面呼吁构建一个强有力的区域政府协作机制。构建政府跨界协作机制，包括：构建多方位的政府合作制度；创立多层次的政府合作机构；建立多元化的民间协调组织；完善多体系的政府合作规则。使片区通过构建政府跨界协作机制，并将其作为主导力量来加快市场开拓、产业共兴，整合和优化配置各种资源，形成良性生态经济圈。

四、当前的政府协作机制存在的问题及表现

（一）乌蒙山区目前的自然地理条件与故有的历史基础在某种程度上已内化为协作的观念障碍

乌蒙山区有五个明显的共同点：一是山同脉。这一区域以乌蒙山脉脉为中心，川南黔西滇东北是一个完整的自然地理单元。二是水同源。有北盘江、三岔河、六冲河、洛泽河、牛栏江五大河流，均发源于乌蒙山脉。三是民同俗。多数是少数民族聚居区，民风民俗相近。四是经济同类。经济发展水平低，贫困人口集中，多属于国家级、省级贫困县。五是文化同根。按照民族学专家张正明的说法，这一带是中国一条独特的“文化沉积带”。这些相似的体征也带来了趋同的经济发展模式与地域产业乍看起来是区域协作的天然条件，但同时大山的生存环境与平原、丘陵、江河湖海等环境都有明显不同，山是区域联系的纽带，但更会成为区域交往的一种阻隔，带来交通落后、封闭自守的自然状况；也易造成人的思维方式单一，眼界不开阔，心胸狭窄，观念落后，夜郎自大，故步自封，不思进取等心理特征；对自给自足的自然经济方式有着深情的眷恋，特别是交通基础设施建设极其艰难造成交通不发达的情况下，增加了物流和生活的成本等等。地理环境是社会存在和发展经常的也是必要的外部条件，对社会发展具有影响作用。地理环境的差异必然影响区域发展，在区域发展的不同阶段，地理环境的影响也不同。乌蒙山片区因为山同脉而紧紧联系在一起，同时也因为山的重重阻隔而使区域合作步履维艰，受乌蒙山自然地理环境的制约比较大，各地方政府对此必须有深刻认识。

（二）地方利益冲突是地方政府协调的深层障碍

“没有利益的冲突，协调则无必要；没有利益的相互依赖，协调亦无可能。”②乌蒙山区连片民族贫困区在区域合作实践中地方政府的利益博弈比发达地区更明显，它是一个跨省毗邻间的经济协作区，地处行政区边界地带。中国的区域发展面临跨政区整合及其协调机制重构的挑战，区域发展的冲突和矛盾在“行政边界地带—地方政府—跨政区协调”这一主题下交织和渗透，并在行政边界地带被聚焦和放大，行政边界地带成为跨政区矛盾冲突最集中的区域，行政区边缘经济具有明显衰竭性特点。落后地区的经济发展离不开政府推动，政府合作意愿的淡薄必然加剧各自为政，而市场经济又使各地间利益关系日益复杂化和多样化。在双重作用下，各行政区各自的利益诉求明显，难以整合，利益纠纷和纷争不可避免，各行政区在追求自己政区利益时忽视区域整体利益，区域合作有可能演变为区域分化。另外，各地的利益冲突常常体现为综合性的冲突，涉及到多个部门的协调，正因为如此，在现有的制度框架下，即从各地方政府横向构建的制度层面来看，各地之间的利益冲突试图通过各地方政府之间横向协调来加以解决显得非常困难，或者说，想通过横向各地方政府间的协调来实现双边利益的帕累托改进的可能性比较小，因为不可避免地存在地方保护主义主宰下的各地区利益和各地方政府作为“经济人”的利益。同时，这种跨省界民族贫困地区的行政协调必须考虑民族行政的特殊性，乌蒙山区民族地区区域合作往往是少数民族聚居区、各州市地县区行政区、区域协作区相互交织在一起，带有民族行政、各行政区行政、区域合作治理三种管理相结合的特点。在这种相互交织的关系中，如果利益协调不当，某种程度上会加剧区域合作的矛盾和利益冲突，增加政府协调的难度，增加各行政区之间经济运行的无形“交易成本”，并且容易出现地方政府的囚徒困境。传统区域发展模式下，地方政府是区域的唯一主体，区域治理呈现出典型的自上而下路径特征。可以将具有经济人型地方政府的区域治理概括为单主体目标决策模型，相应的管理体制则是单一主体的自上而下的方式，在这种管理体制中，居民和企业都只是被动的接受主体。这种单主体目标的决策模型可以使用表2来体现。

这种地方政府追求自身利益最大化的行为，由于其他地方政府的博弈，其结果是各方利益都受到了损害。以招商引资政策为例，如果地方政府在招商引资中协调彼此行为，形成合理的产业结构，对于双方都有利，其结果是（5，5）；如果一方采取协作政策，另一方则通过降低税收和地价的方式竞争，则采取竞争政策的一方结果是7，另一方结果是1；如果双方都采取竞争政策，则双方的博弈结果是（2，2）。囚徒困境博弈模型展示了地方政府博弈的结果。③

（三）乌蒙山区区域合作缺乏纵向的国家层面的权力和制度性硬约束

乌蒙山区是典型的跨省界老少边穷连片区，决定片区区域协作必须从纵向层面充分发挥国家的干预力量，应在中央政府的引导下筹建具有实际内容的区域共同体，指导构建区域合作框架和合作协议，以国家权威指导各地方政府积极协作，建立符合乌蒙山区域实际的合作机制、体制和制度乃至法律。但就目前来看，乌蒙山区域协作国家层面的规划才刚刚开始，各地协作基本还是一种柔性的软约束，缺乏制度的刚性和硬性约束，维系力很差，各地方政府在横向协调中目标的共同性和问题的共识性程度较低，即使互补性较强，兼容性也较差，在一些大的原则和观点上可能出现较大的分歧。这种横向协调往往止步于达成框架，而在具体的贯彻实施方面必然显得步履维艰，这是民族贫困地区的惰性和固有的机制、体制和制度惯性使然。

（四）薄弱的生态环境制约着区域经济的发展

乌蒙山片区处在我国第二和第三级阶梯上，平均海拔2000m以上，属于典型的喀斯特地貌结构，自然地理、地质构造复杂，地质环境和生态环境脆弱，地质灾害类型多，发生频度高，危害严重。任何过量和不合理的资源开发活动都会突破地区生态环境的均衡阈值，引发难以预计的灾难，其后果甚至威胁到整个社会的正常活动和国家的生存。而乌蒙山地区却爷存在着“上游开发，下游治理”的问题。位于金沙江下游的云南省昭通市绥江县大力的利用水资源发电，大量开采矿产资源，造成金沙江下游污染，破坏了生态平衡，严重影响了下游城市四川省屏山县。而绥江县与屏山县属于不同省份，在政策上难以达成同步，导致了“上游开发下游治理”的现象。虽然绥江县开发资源带动了当地经济的发展，但是却污染了水资源，破坏了生态平衡，而地理位置处于下方的屏山县为了保证屏山县人民能够饮用未受污染的水，将投入资金治理。绥江县一时的经济增长抑制了屏山县经济长久发展，破坏整个地区的生态平衡，造成“开发治理”恶性循环，从而制约区域经济的发展。

五、省级结合部协同发展成功借鉴与乌蒙山省际边界地区建立合作机制构建思路与建议

“湘鄂渝黔省际边界地区协同发展”。

国家帮扶政策。自从1986年以来，国家农业部对口帮扶武陵山地区的湘西、恩施、铜仁、黔江四地（州）。新世纪开始，农业部继续对武陵山区的湘西、恩施两州进行定向扶贫。20多年来，武陵山地区的扶贫工作取得重大突破。农业产值大幅度提升，柑橘、魔芋、肉用山羊等特色产业从弱到强，成为武陵山区的支柱产业。2011年11月15日，从国务院扶贫开发领导小组在湖南省吉首市召开的武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会上传来消息：国务院已批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》，明确在武陵山片区内设立武陵山龙山来凤经济协作示范区。龙山、来凤两县的行政辖区，是这个示范区的全部地盘。统筹区域经济发展。区域经济发展模式不是由某个单一区域的经济利益所决定，而是由整体经济利益所决定的。因此要把自发开发与引导开发相结合，优势互补与共同发展相结合，内向开发与外向开发相结合。湘鄂渝黔省际边界地区协同发展在区域经济发展方面作出了有意义的探索，他们按照“规划引导、基础设施先行、重大项目跟进”的思路，探索了规划、行政、法制、改革四个抓手，区域之内统筹发展，区域之外整体运作招商、外贸等，有力地推动了一体化建设；地方政府占主导地位积极引导。自2004年起，由全国政协民族和宗教委员会牵头，渝鄂湘黔四省市政协联动，连续四年就加快武陵山民族地区经济社会发展的相关专题开展了调研，促成了一些具体的协作活动。如2006年的“第三次武陵山民族地区经济社会发展座谈会”在湖南省长沙市召开，就“加强武陵山民族地区精品旅游线路的协作与开发”进行深入研讨，并建议国家有关部委局（如国家发改委、国家民委、交通部、铁道部、财政部、人事部、农业部、国家旅游局等）建立一个联席会议制度，定期召开会议，专题研究如何在政策、产业、项目、资金、人才等方面支持武陵山民族地区经济社会发展问题，制定出台扶持武陵山民族地区旅游业发展等方面的具体政策措施。而地方政府主导型协作组织和活动作用的发挥远远超出了经济的范畴。建立的经济协调组织如西南地区经济协调会，“滇黔桂地区五地州经济协调会”、“湘鄂川黔武陵山区县市政府经济协调会”、“云贵川毗邻9县经济技术协作会”、“川滇黔赤水河流域经济协作区”等，其他组织如渝鄂湘黔四省市边区宣传思想工作联席会、渝鄂湘黔四省市边区殡葬工作联席会、渝鄂湘黔药品监督协作会、渝鄂湘黔四省（市）边区盐业协作会、武陵区域友好消防支队协作年会、黔渝湘鄂毗邻县市区第流动人口计生管理协作会、湘鄂渝黔川五省（市）边区农行联席会、等等。经过多年的共同努力，协作各成员方在经济技术联合与协作、交通建设、边界纠纷调处、旅游资源开发以及民族文化交流等方面取得了一定的成效。充分借助国家战略的机会，加快省际边界地区经济建设。抓住武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年），加快少数民族和民族地区发展、提升经济增长率，保障和改善民生、提高群众幸福感，促进民族团结进步。

区域政府合作的目的，从根本上说，就是通过行政性力量基于对市场规范的共识，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同，它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。因此，从追求区域共同利益这一合作原则出发，区域政府合作机制的建构思路应体现为以下几点：

（一）搭建政府间合作平台

省际边界区域涉及各省利益、各地利益，是一项系统性强、协调难度大的工程，合作的模式一般有两种，一种模式是中央政府主导型协调模式，是由中央政府来建立跨行政区域的协调机构，这一运作具有较高的权威性和执行力，较易于发挥协调功能，但此种模式难以摆脱行政命令的特征，在协调的过程中强化行政命令的效用，并不符合市场经济发展的长远要求；另一种模式为地方自主型协调模式，即由合作各方共同建立跨区域的协调机构，这一运作模式在实践中则具有较强的灵活性，针对性亦较为突出，但需要有较好的合作基础才能顺利运行。由于乌蒙山区经济社会发展落后，开放程度低，因此在合作初期建议借助乌蒙山区区域扶贫开发和发展规划出台这一契机，由中央成立一个协调管理机构负区域发展进行统一管理，以更快速地推进区域合作，发展到一定程度后再选择第二种模式。

（二）切实发挥地方政府的重要作用

地方政府要致力建立制度化的合作体系，动用行政资源提供公共物品及服务、调节外部性，为市场主体服务和创造良好发展环境，创造公平竞争的市场环境和服务环境，建立完善的社会化服务体系。行政高层联席会议增加合作的实质内容，重大战略、基本任务和产业政的制订要重点考虑省际关系的协调与对接。打破行政壁垒，降低准入门槛，优化行政服务，对外部资金形成强大的吸引力和凝聚力。政府各部门要突破行政界线，在全区范围内实行无阻力、无障碍的社会化服务，使行政资源为全区的经济社会发展提供强有力的支持和保障。

（三）合作机制的建立要体现公平、互赢的原则

区域与全局的利益分配建立起新的比例变动关系。通过鼓励每一个地区去努力追求本区域的经济利益，从而使整体经济利益实现最大化。要能够充分调动合作者的积极性；二是处理好成本问题，即要搞好制度设计，实现合作的帕累托最优；三是解决好和谐问题，三地不仅达到经济利益最大化，更要最终实现社会和谐发展。因此，合作的基本原则首先是平等协商，在此基础上实现利益共享。

由于区域城市之间有竞争、有利益冲突，某些行为会给一方获利、而给另一方造成损失，就有必要建立风险补偿机制，在合作过程中有可能实现利益增进，但同时也存在着负面风险这就涉及建立利益补偿制度问题，风险补偿机制是实现长期合作不可或缺的制度。

（四）实施区域统一规划

实施省际边界区域统一规划，有利于将边界区域各层次的国民经济和社会发展总体规划相融合，有效地对接跨各省各地区的总体与专项规划。加强区域总体规划工作，尤其是推行省际边界区域“主体功能区划、产业布局分工”的要求，针对不同功能区的特色实行不同的协调发展政策以实现跨省区域分工的科学性和合理性。

（五）加大财政支持力度，促进乌蒙山区省际边界区域协调发展

省际边界区域的落后性、封闭性与国家和各省级政府长期的投入偏向和政策偏向有关，在省域范围内对国民收入实施再分配具有必要性，要适当加大财政转移支付力度。首先，明确财政转移支付的区域，将国内、省内长期接受政府投入的发达地区定为国民收入流出区，省际边界落后区域定为流入区；其次，确定转移支付的标准，由中央和省级共同承担，在符合“帕累托改进”标准的前提下，进行转移支付；最后，确定财政转移支付的使用范围，以实现专款专用，提高资金使用的效率。

注释

①保旭，刘云.“学术界发表《昭通宣言》破题乌蒙山区未来解贫”，中国新闻网，2010年12月17日.

②王友云.《武陵山经济协作区区域协作中地方政府协调的障碍与破解》[J].重庆大学学报，2011.6.

③李俊杰.《腹地与软肋——土家苗瑶走廊经济协同发展研究》2011.6.

参考文献

[1]李俊杰.《腹地与软肋——土家苗瑶走廊经济协同发展研究》.中国社科出版社，2011.6.

[2]王友云.《武陵山经济协作区区域协作中地方政府协调的障碍与破解》[J].重庆大学学报，2011.6.

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[4]李尧远.“地方政府合作的困境及其原因与对策研究”2005.1.

[5]刘畅.“地方政府间竞合的利益机制研究及对策”，2006.6.

[6]张榆琴，李学坤，路遥.“关于构建乌蒙山区反贫困区域协调机制的思考”，2009.

[7]冷志明.“中国省际毗邻地区经济与协同发展的运行机制研究”[J].经济与管理研究，2005.7.

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[11]赵曦，李玉珍.“乌蒙山区扶贫开发的现状问题及对策”农村经济，2006.2.

[12]郑霖，傅缓宁.“乌蒙山区脱贫致富途径初探”山地研究，1989.11.

[13]云南省乌蒙山区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）.

[14]www.baike.baidu.com.

[15]www.iknow.baidu.com.

[16]http//.wenku.baidu.com.