我国地方政府债务风险及其防范措施

张雯　李妍

摘要：不断蔓延的欧洲债务危机，加重了各界对债务问题的担忧。我国地方政府债务风险日益加剧，因此，如何有效地控制地方政府债务风险具有重要的意义。首先对地方政府债务存在的规模风险、债务资金使用风险、偿债资金来源风险、抵押担保风险四个方面进行分析，进而剖析了我国地方政府债务风险产生的原因，在此基础上提出了相应的政策建议。

关键词：地方政府；债务风险；债务防范

中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0083-03

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务，并由此承担的资金偿付义务，是地方政府为发展地方经济筹措资金的一种形式。目前，我国地方政府债务已呈现出规模大、增长快、结构不够合理、影响比较复杂的特点，地方政府债务风险日益凸显，若处理不好，这些巨额债务将严重威胁我国的经济安全与社会稳定。

一、地方政府债务风险分析

2008年以来，我国地方政府债务呈现“城投债”井喷的新态势。外在原因在于，以美国次贷危机引发的全球经济危机不断蔓延，我国实行了增发国债和扩大财政赤字为主要内容的积极财政政策以扩大内需，刺激消费。在2009年的扩内需项目中，45%的地方配套资金没有到位。为化解地方配套资金不足的问题，2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融資渠道。”在此背景下，各级地方政府依托投资平台，大量负债。为配套中央政府4万亿投资刺激规划的出台，2009年末地方政府负债已上升至5.26万亿元，地方债务余额比上年猛增61.92%。中国国家审计署于2011年6月发布的地方债数据显示，截至2010年底，地方政府债务总额达10.72万亿元，其中政府负有偿还责任的有67109.51亿元，占62.62%；有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，占两级政府总数的19.9%和3.56%。①粗放式超常规的增长马上引起各界人士的广泛关注，潜在的债务风险也逐一浮出水面，具体表现在以下四个方面。

（一）规模风险

2011年6月，中国人民银行在其发布的《2010中国区域金融运行报告》中披露，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级（含县级市）平台约占70%，贷款规模约为14万亿元左右。相对应的，2010年我国的GDP为397983亿元。从债务存量比率分析，2010年全国地方政府债务总和占GDP的比重达到35.18%，虽处于安全范围之内，但监管层的数据却显示，31个省级单位中有10个比率超过100%，部分县市的负债比率竟然高达100%—300%。因此，我国地方债务存在局部负债过度问题，其自身风险不容忽视。

（二）债务资金使用风险

地方政府融资平台的债务资金目前主要用于三类项目：（1）完全公益没有经营性收入项目；（2）有部分经营性收入但不能完全自负盈亏项目；（3）有经营性收入可以自负盈亏，但资本金靠财政来投入的项目。目前，绝大多数的地方政府融资平台债务资金用于第一类和第二类项目，这些项目自身偿债能力很弱，即使是第三类项目，也需等项目建成后才具有自身偿债能力。某些地方政府举债后对所投的项目没有进行严格科学的项目论证，从而使很多自身偿债能力弱项目也上马，导致资金使用效率不高，投入产出效率过低。

（三）偿债资金来源风险

地方债务偿付的途径主要有以下几个方面：所投项目自身的经营收入、政府财政收入、出让土地收入等。目前，地方政府性债务偿还的主要来源是土地出让金收入，有的债务直接就是使用土地进行抵押贷款形成的。2010年，地方政府出让土地收入达到2.7万亿元，同比2009年的1.6万亿元增长近70%，占地方财政收入的50%左右。一旦地价下降，地方政府不能从土地出让中获取丰厚的土地出让金，将出现还款困难。①据中国指数研究院的数据显示，截至2011年9月21日，排名前20位城市的土地出让金总和已经超过7300亿元，与去年同期相比，4个直辖市除重庆微涨外，京津沪全面下跌。可见，地方政府性债务存在债务还款的高风险。

（四）抵押担保风险

我国《担保法》规定，财政账户资金担保和政府担保函是违规担保，政府隐性担保并不具有法律效力。而现实的情况是，超过50%的融资平台采取的是地方财政账户资金担保、政府或人大开具的担保函和隐性担保的方式，才从银行中取得贷款的。由于平台债务偿还的主体和投资失误的责任主体都不是十分的明确，一旦还款平台发生困难，地方政府会不会出面偿债，对于银行和投资者都不是十分的肯定。再加上一些平台公司项目过多，地方政府的担保或承诺往往是重复运用，因此对地方平台的担保和承诺实际上是有名无实的。

二、我国地方政府债务风险的成因分析

（一）财权与事权不匹配

1994年分税制改革后，财权进一步向中央政府集中，财权上收，事权下放，地方财政支出占全国财政总支出的比重不断上升，地方政府由于财政收支比例失调，地方财政收入无法弥补支出，在这样的情况下要求保增长、促发展，便产生了举债行为的内在压力。而我国现行的转移支付制度也没有充分发挥均等化功能，虽然中央政府近年来不断增加对地方转移支付的力度，但是均衡性转移支付比例不高，大量采用的是专项转移支付，存在资金分配方法不科学、资金使用效率不高、大量挤占挪用等问题。为了缓解有限的财政收入与巨大的支出需求之间的矛盾，地方政府不得不更多地依赖债务融资等方式来筹集资金。

（二）地方政府投融资行为泛化

目前，地方政府从官员政绩考核等因素出发，均把保持地方GDP稳定高速增长作为地方经济发展的最高目标。在GDP的构成中，短期内想靠消费来拉动经济快速增长很难实现。为了迅速收到短期政策效果，政府通常以扩大政府支出来带动内需的持续增长，投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。最初，地方政府投融资平台主要是为基础建设项目服务，向政策性银行、商业银行举借大量资金。这些项目由于受地方政府实际控制，一些本可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替。一些地方政府甚至罗列若干项目，依靠投融资平台渠道融资，然后再把这些资金全部或部分转移，用于其他用途，其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。

（三）政府扩张的宏观经济政策的影响

金融危机之后，中国政府实施扩张的财政政策和货币政策。2009年过度宽松的信贷政策加上“4万亿”经济刺激计划在某种程度上催生了地方政府融资平台爆炸式的发展。4万亿元投资中有1.18万亿元（29.5%）的投资资金是通过中央财政直接拨款，另约10%是通过地方政府或地方国有企业的债券筹集，其余大量资金则依靠地方政府去筹集。现实的情况是，地方政府依靠预算内财力无法支持如此大规模的建设。因此，2009年3月，央行和银监会联合下发文件表示：银行可以向各类地方的融资平台公司提供信贷，以支持中国的经济增长。这直接导致了地方债务的快速增长。

（四）政府举债缺乏有效监管

现行规定对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏统一规范，许多地方政府的收支情况仍具有很大的隐蔽性，很难为上级政府和外界监督。各地举债融资渠道和方式不一，存在多头举债现象。至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。此外，部分政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请，不仅不进行严格的审贷程序处理，反而加大对地方政府投融资平台的授信权限，对地方政府融资平台贷款给予大力支持。2009年全年新增的9.59万亿元贷款中，就有近3.8万亿元约40%流向了地方融资平台。

三、地方政府债务风险防范措施

（一）重新划分中央与地方的事权与财权

划分中央政府与地方政府的财权与事权，应遵循财权与事权相对等原则。

以公共物品受益范围为标准，科学划分各级政府之间的事权，区域外溢性很强的全国性公共物品的支出责任由中央政府承担，其他属于地方受益的公共物品，再按照受益范围的大小由相应的由各级政府来承担。但事实上很多项目既具有地方效应又具有全国效应，特别是有些项目是中央政府责令地方政府开办的，而且每个地方的财政状况不尽相同，如果中央财政对地方项目的支持比例采取“一刀切”的方式确定，就容易发生财政困难的地方政府被迫过度融资的问题。因此，中央财政应分类别分情况设置地方项目的出资比例。

此外，要进一步完善中央对地方转移支付制度，扩大均等转移支付的支出规模，统一测算因素和标准，使得中央政府对地方政府的转移支付能够真正发挥平衡省际之间财力差距的作用。

（二）加强债务资金使用管理，提高债务资金的使用效率

偿债资金是防范地方政府债务风险的一项重要资金，各级财政部门每年应根据本地区的需要确定偿债基金的数额。为了保障地方政府有稳定的偿还债务的资金来源，各级地方政府应该专门设立债务偿债基金，建立严格的债务资金投资决策制度，明确规定融资平台的融资来源、资金管理、投放范围、抵押担保方式以及债务偿还方式，实行专户管理制度。对有一定自我清偿能力的，现金流量良好的地方政府融资平台，采取有效措施增强其自行偿还贷款的能力和动力；对以公益项目为主、现金流不足的地方政府融资平台需要落实和加强还款来源，必要时可允许银行提前进行贷款重组。明确项目负责人的管理职责，并对债务资金的使用进行监督，切实保证债务资金专款专用，提高其使用效率。

（三）健全政府债务监管体系，建立风险预警机制

地方政府债务风险的管理离不开完善地方政府债务监管体系。首先，将所有政府债务一律纳入地方政府财政部门统一管理。各级财政部门具体负责本地政府债务的审查、统计、使用、偿还的全过程。各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。其次，应该建立较为规范的地方政府债务信息公开制度。地方政府除了定期向上级政府和本级人大汇报债务信息之外，还要通过相关新闻媒体向公众披露债务信息，并要建立各级地方政府债务管理专门机构。再次，建立债务风险预警机制，加强对债务信息的跟踪和监督，及时全面地收集债务相关信息，定期分析政府贷款和担保项目实时情况以及偿债能力变化情况；确定预警指标体系，如地方政府可用财力比例，地方财政自给率、债务依存度等一系列的宏观和微观的参考监控指标体系衡量地区财政风险状况，以化解债务危机。

参考文献：

[1] 江俊龙，鄒香，狄运．我国地方政府债务及其风险控制研究[J].经济问题，2011，（2）.

[2] 傅建源．试析地方政府融资平台债务风险及其防范[J].财会月刊，2010，（11）.

[3] 马金华．地方政府债务：现状、成因与对策[J].中国行政管理，2011，（4）.

[4] 李媛．地方政府债务成因及预防[J].现代经济信息，2011，（1）.

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[责任编辑柯黎]