印度民主为何治不了腐败

赵干城

印度腐败在制度上有深刻原因

印度崛起是本世纪头十年国际社会最引人注目的现象之一，但不幸的是伴随着印度独立以来从未有过的高速发展，印度的腐败现象也与日俱增，各种规模巨大的贪腐案件相继曝光，给印度崛起蒙上了巨大的阴影。

无论是国大党联合政府内阁部长领衔的电信执照欺诈腐败案，还是2010年英联邦运动会从筹备到举办所发生的一系列中饱私囊贪腐案，都表明了腐败已经深入到印度政府最高层官员。

例如印度电信贪腐案经揭露后，国大党联合政府采取了“高高举起轻轻放下”的处理手法，为避免加入联合政府的其他党派退出政府而做出了妥协，只是让那位贪腐的电信部长辞职了事，并且仍然让该党人士继任，这种出于党派利益的做法激起社会的强烈反响。当反对浪潮四起时，印度总理辛格居然以人格担保，表示如果他本人有一丝贪腐即刻辞职等等，这进一步招致社会的广泛批评，显然以一己之清白来替天下恶行买单的做法是行不通的，不过却反映了印度腐败在制度上的深刻原因。

印度民众对中央政府的公信力存有深刻的怀疑

印度的政治结构从制度上看最大的特点是分散。从英国继承而来的代议制民主制度在南亚各国都经历各种本地化的进程，在印度这种进程与分散主义传统结合在一起，产生了数以千计的政党，虽然大部分政党因缺乏全国知名度而得不到进入人民院的议席，但在地方上这些名目繁多、花样百出的政党在政治运作中却起着关键的作用，也使联邦政府和执政党的领导作用化为乌有。

从印度的政治运作进程来看，分散主义产生的重要结果是自治，这在大部分联邦制国家都能看到，但在印度，这种高度地方自治与印度的传统文化结合在一起，产生的结果就无法令人乐观。例如印度文化中最根深蒂固的种姓制度，虽然在印度建国之初制定的宪法中已经予以根除，但实际结果却远非如此，中央政府的法律在地方上产生的影响几同于无。由此可以解释为何在印度不可能推行由中央政府主导的反腐行动，并且由于同样的原因，印度广大民众对中央政府的公信力也存有深刻的怀疑。

地方政府的不作为达到令人震惊的程度

与政治上分散主义相对应的是分配制度的紊乱和低效，在市场制度的伪装下，地方政府的不作为达到令人震惊的程度，这客观上为印度各级官员贪腐提供了便利。

多年前，印度裔诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森在谈到印度社会不公时痛心疾首地指出，印度的粮食库存如此巨大却仍然有数以千万计的儿童每天饿着肚子睡觉，这是印度政府的耻辱。其实印度政府是有救济方案的，但所有这些方案一旦落实到地方时大部分都化为地方官员贪腐的机会，并且这种贪腐又演化为各个层面的官员都要利用手中的哪怕一点权力，乃至于在印度反腐社会运动中创办的“你行贿了吗？”网站上贴满了形形色色关于如何向警察、小官吏、乡村头面人物等行贿的奇怪故事。

政治自治如果运行不当很容易演变为无法无天，而普通百姓则求告无门。印度政治运作的经验显示，在落后的发展中国家，如果缺乏有效的机制，政治分散主义导致的可能不是有效的自治，而可能是失控的混乱。尽管从这一点也不能推导出政治权力更集中会使发展中国家更清廉，因为这涉及很复杂的政治学问题，但印度的实践似乎警告其他发展中国家，在追求经济发展的过程中，有效的令行禁止机制是不可缺少的，过于分散的政治结构可能会产生权力局部坐大的后果，这会产生不可遏制的腐败。

各级官员与富人明目张胆勾结为自身谋福利

贫富差距是印度社会最重大的痼疾之一。关于贫富差距与官员贪腐是一种什么样的关系，还需要社会学领域进行更深入的研究，但在人均收入低下的发展中国家，贫富差距所带来的震撼显然非常惊人，例如印度首富安巴尼在孟买兴建10亿美元的27层豪宅，这与该城市大片贫民窟形成强烈对比，对社会造成的震撼是难以估量的，连印度总理辛格也痛心疾首，呼吁富人不要太张扬。

这种对财富毫无顾忌地炫耀对印度社会心理和官僚阶层都构成很大的负面影响，并可能演化为更尖锐的社会责问：经济增长究竟给谁带来了好处？印度在国际媒体经常高调宣传印度的发展缔造了数以亿计的中产阶级，但颇具讽刺意义的是去年的大规模反腐运动之所以成气候却正是因为大批城市中产阶层人士的加入，因为他们是对社会公正与否最具理性认识的阶层，而各级官员与富人明目张胆勾结为自身谋福利的行为正是社会没有公正可言的最重要表征，并且客观上进一步加剧了贫富差距。

从这一点或可推论，贫富差距与官员腐败是互为表里的，差距越大，官员会越向富裕阶层倾斜，从而加剧腐败，当然，官员越腐败，富人利用权力的机会就越多，一定程度上也加速拉大差距。印度近年来有诸多在国际上获奖的文学作品就致力于揭露这种现象，如获2008年英国布克奖的印度小说《白老虎》就揭示了印度发展过程中越来越大的贫富差距和官商勾结现象。

印度腐败既是制度问题，也是发展问题

从宏观上观察，印度的腐败现象在经济尚处起飞初级阶段的发展中国家有一定代表意义。印度人口多底子薄，经济基础在英国殖民时期没有什么可圈可点的东西，殖民者走后留给印度尚称正面的基本上就是英国的那套制度，然后再加上尼赫鲁从苏联借鉴来的印度式统制经济制度，这两种制度的结合在印度是否有效呢？印度学者的基本评价是无效，并因此对尼赫鲁在现代印度发展道路上所起的作用提出质疑。

印度巨富、软件巨头印孚瑟斯公司创始人尼勒卡尼在他的一本关于印度发展的著作中曾经提出过一个观点，认为印度选择民主制度并没有错，但印度的毛病在于在民主制度之上加诸了统制经济模式，后者基本上是以计划经济模式运行的，而这种模式其实并不需要民主制度，并且印度的民主制度实际上还损害了计划经济的运行，这被认为是印度为什么远远落后于中国的原因之一。和大部分西方国家不同，印度是先建立民主制度，再搞资本主义经济，而西方国家都是相反，这个颠倒的次序害苦了印度，也是可以解释为何同为民主制度，却在印度出现很不可思议现象的根本原因。

印度的政治制度问题说到底是一个发展的问题，从这个意义上说，印度的大多数社会病症是和发展缓慢联系在一起的，未必就是根本性制度的失败。上世纪90年代初，印度政府下定决心进行改革，其主要目标是将经济运行制度中的不合理限制及阻碍企业自主发展能动性的障碍予以解除，这从总体上看不是伤筋动骨之举，说明印度精英对国家的根本制度还是有着强大信心。经过20余年的发展，印度终于摆脱了“印度式速度”，走上了崛起的道路，说明当年的改革之举是符合印度现实的，这个颠倒的次序仍有可能通过各种适当的措施得到纠正的机会。

当前比较突出的腐败问题是否有可能随着经济繁荣而逐渐下降呢？没有确切的答案，就算是最乐观的分析者也不可能给出明确的预测，但展望印度治理腐败的前景，以上述所举的一些制度性问题，如政治上高度分散、再分配制度难以均衡、贫富差距过大等，应当说经济繁荣本身尚不足以解决，换言之，印度虽常常自称是世界上最大的民主国家，但恐怕也已经面临政治改革的问题，这从去年爆发的抗议腐败的大规模社会运动来看，可以说已露端倪。但从印度独立后60余年的政治进程观察，或也可有把握地预测，未来的改革即使是激烈地涉及利益集团，也不会动摇印度的立国之本，那就是民主和世俗，这正是印度与其他南亚国家相比取得较出色成绩的根本原因，所谓“泼脏水而不泼小孩”之谓也！

（作者为上海国际问题研究院研究员、南亚中心主任）

责编/刘建美编/石玉