城乡二元体制对农用土地制度创新的路径约束分析

樊兴丽 布海东

［摘要］我国当前关于农地制度改革的主张主要有四种：私有化、国有化、复合所有制和保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。由于城乡二元体制对农地制度创新的路径约束，在城乡二元体制没有完全改变的条件下的一种有效的制度选择，是在保持农村土地集体所有制不变的前提下，构建和明确农村土地产权主体，明晰土地权利的基础上推动集体土地使用权的流转。

［关键词］农地制度；路径约束；城乡二元体制

［中图分类号］F301.2 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０107 — ０2

关于我国当前农村集体土地制度的改革，众多学者从分析农地产权制度存在的缺陷出发，提出了各自的改革主张，大致有四种观点：私有化、国有化、复合所有制和保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。农地制度的变迁除了受经济主体追求自身利益的约束外,同时也受到制度环境和客观条件的约束,这些制约因素就构成了农地制度变迁的路径约束。农地制度形成的体制背景是中国城乡二元体制的制度安排,具体来说以户籍管理制度为核心的城乡二元分割体制,包括附着于户籍制度的就业、社会保障等，正是二元体制构成了当前农地制度创新的路径约束。

一、当前农地制度变迁的路径约束

1.二元户籍制度限制了农村人口的自由流动

1958年《中国人民共和国户口登记条例》颁布,以后又颁布了一系列配套措施,确立一套完整的户口管理制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制,对农村迁往城市、农转非、小城市迁往大城市都严加控制,在城市与农村构筑了一道高墙,即形成了所谓的城乡二元体制，户籍制度的基本功能就是限制社会成员区域间的自由流动。〔1〕当时这个制度对工业化和和社会稳定产生了积极作用,但是它构建了封闭性很强的经济和社会结构,这必然抑制了人力资源在社会发展中的能动作用,也抑制了经济发展的活力。最终,这种限制农村人口自由迁移的户籍制度必然对我国的农村、农业、农民产生巨大的影响。只要户籍制度存在,农民工就不能在城市取得正式身份和与其配套的社会保障,也就是只能做到“离土不离乡”。这种转移的不彻底性,使得农民工反复往返于城市和农村之间,由于农民工收入低、生活工作不稳定，随时面临着失业等生活危机，这时土地成了农民工最后的退路和生存保障。所以，农民即使将其撂荒也不愿放弃对其拥有的经营权。

2.在二元就业制度下，农地产权制度安排同时就是农村就业制度安排

计划经济时期形成的户籍制度，禁锢了农村劳动力的流动，使农民工始终处于城乡管理体系的边缘。作为生产要素的劳动力不能按照市场规律进行流动,而只能在农村的土地上进行劳动就业,从而形成了中国特有的城市和乡村的二元就业制度。二元户籍制度把农村人口限制在农村,当家庭承包经营责任制推行后,农村生产方式虽然由原来计划体制下的集体生产改为家庭承包分散经营,但二元户籍制度和二元就业体制并没有发生根本性的转变,农村劳动力依旧主要是在农村进行就业,土地及在土地上进行劳作是农村劳动者即农民获得生活资料的首要来源。随着城乡和地区发展差别的扩大,农民自发形成了“民工潮”。但是这种自发的要素流动并没有得到相应的制度支持,反而遇到了严重的制度障碍,即户籍制度及相关配套制度限制了这种自由流动,城市政府为保护当地居民的就业和维护社会秩序的安定而倾向于直接或间接地对农民工就业采取歧视的政策，各地方政府在对待农民工的就业竞争时，对就业工种、专业、人数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定，不仅造成了城市劳动力市场的人为分割和自由竞争机制的破坏，而且使歧视更加系统化、彻底化、公开化和制度化，导致农民工在城市的就业面显得相对狭窄。

3.二元制度下农村土地承担着社会保障的职能

中国的社会保障也是附着在户籍制度上的一大利益。中国社会保障的城乡二元分割的格局,使农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。尽管农民工在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活,不仅劳动强度大、生活条件差,而且劳动安全卫生问题十分突出,但由于没有城市户口,工伤保险的参保比率一直很低。同时,由于农民工文化技能相对较低,就业流动性大等客观原因,失业率高,也难以参加各种社会保险。目前,中国农民工养老保险的总体参保率不足12%,医疗保险的平均参保率为15%,绝大多数没有失业保险、工伤保险和生育保险,且得不到最低生活保障救助,甚至连工资都得不到保障,在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助。〔2〕如果没有建立与其风险相适应的社会保障制度,他们就无法摆脱对土地的天然眷恋和依赖,甚至有时会迫于生计又重新回到土地。从长远角度看,只有建立和完善农民工的社会保障制度,农民工才可能放弃土地保障,让渡土地的使用权,农村才可以更好地实现产业化、集约化经营,从而提高农业生产效率,增加农民收入。

农地制度的变迁不仅受经济主体追求自身利益约束,同时也受一定的制度环境和客观条件的约束。农地制产权制度改革和创新模式的选择受中国既有的二元经济制度安排的制度约束，因此，对农村土地制度的改革和创新，首先要对二元经济制度进行改革。农村土地制度改革并不是单兵作战，而是必须纳入到整个经济体制改革中去，并有相关的配套措施，否则，农地制度改革要么是脱离实际而难以进行；要么因为强行推进，在满足少数利益集团的利益追求的同时，必将导致广大农民失去赖以生存的条件。诺斯对我们提出忠告:从历史中存活下来的表现为社会文化中的知识技能和行为规范，使制定变迁绝对是渐进的，并且是路径依赖的。我们必须非常敏感地注意到这样一点:你过去是怎么走过来,你的过渡是怎么进行的,我们必须非常了解这一切。这样,才能很清楚未来面对的制约因素,选择我们有哪些机会。〔3〕

二、农地制度变迁思路

基于城乡二元分割体制的路径约束分析，本文认为，在城乡二元体制没有完全改变的条件下的一种有效的制度选择，是在保持农村土地集体所有制不变的前提下，构建和明确农村土地产权主体，明晰土地权利的基础上推动集体土地使用权的流转,即从法律上确认和保护集体的土地所有权和农民的土地使用权,在充分尊重农民意愿的前提下允许集体土地使用权的流转。

1.未来土地改革要清晰土地产权归属

联产承包责任制建立后，由于在法律上对于所有权归属的农民集体定位不清晰，使得在土地征用过程中，农民集体没有话语权，大肆侵害农民利益，引发了征地问题和矛盾。同时产权不清晰。也阻碍了土地的流转。因此，未来土地改革中必须明确土地的产权，这也是目前学者们呼吁最多的。鉴于我国的特殊国情，笔者认为，土地所有权应仍归农民集体所有，不应像台湾那样归农民自己所有，不过要将农民集体正式以法律形式明确定性，且应定为村民小组内的农民集体。〔4〕因为在我国现代农村，只有村民小组是熟人型社区，而且村民小组规模相对较小，人口一般就在二三百人左右，讨论和实施分配土地、转让土地等相对方便，可以节约成本。

2.稳定土地承包制

农村土地承包经营权需要稳定，但是稳定并不意味着固步自封，资源只有流动起来才能够实现最优配置。因此，稳定并不是要排斥土地权利的市场化流转。目前，农民为了提高收入水平，大量的进城务工，使得相当大的一部分土地处于“抛荒”状态，稀缺的土地资源没能得到充分的利用。要解决这种问题，就必须赋予农民处分权，实行土地使用权有效流转，包括土地的转包、出租、互换、转让等其它方式流转。这样一来，承包户保留了土地承包权，转让了土地经营使用权，转让户则获得了土地使用权。这样不仅可以满足农民极强的土地情节又能使大量闲置土地向一些优秀的种植者手中集中，促进土地适度规模经营和集约经营，从而实现农业劳动生产率的增长。

3.调整产权结构，构建合理、有序的农地流转机制

在产权明晰的前提下，按照市场经济规律进行农地的合理流转，是建立现代商品化农业、进行农业规模经营的需要。为此，一方面应通过政策、法规的调整，减少对农地流转的种种限制；另外一方面应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同形式的流转方式，建立起合理的价格形成和补偿机制，减少目前农地流传过程中的国家和地方政府的行政性色彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。

4.推进农业适度规模经营

农业的规模经营应当同农业生产力提高、农业技术革新以及农村剩余劳动力转移相结合。在高级社和人民公社时期，农村土地实行高度集中经营。由于生产力水平同生产规模不相契合，广大农民还只是简单的手工劳作，几乎没有使用任何现代化机械设备，同时严格的户籍制度使得大量的生产力没有办法实现有效流动，被禁锢在生产力已经趋于饱和的农村之中，高度集中经营没有取得良好效果。而随着二十世纪八十年代农村土地改革和改革开发所带来的变革，使得我国部分地区农业生产水平出现极大地提高，机械化生产出现端倪，同时户籍制度的松动，使得农村部分剩余劳动力来到城市从事第二、三产业，尤其是在东部沿海地区及大中城市郊区，工业的发展为农村剩余劳动力提供了就业机会，使该地区的农业发展进入追求规模经营效益,以缩小工农比较利益差距的阶段，在这些地区，积极推进农业适度规模经营。

5.改革城乡二元经济制度

目前,影响农村土地制度改革的根本性制约因素是城乡分割的二元经济制度。因此,从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进农村土地产权制度改革的前提。首先,应建立农村社会保障体系,逐步弱化土地的保障功能。目前,由于国家在农村的社会保障缺位,土地扮演着农村社会保障的功能,使土地资源难以资产化和有效利用。国家应当在农村逐步建立“广覆盖、低水平”的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度等社会保障体系,弱化土地的社会保障功能;其次,改革户籍制度和就业制度,给予农民国民身份待遇。现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上,农村剩余劳动力难以从农村有效释放出来,导致农地关系矛盾尖锐化。因此,改革二元户籍制度和就业制度,使农村劳动力能够自由迁徙、就业,与城市居民享有平等的就业权利和机会,是经济体制改革的当务之急,也是当前农村经济体制改革的重点和难点。只有从根本上改革城乡分割的二元经济制度,土地制度的改革才能有效推进。

〔参考文献〕

〔1〕陈雪英.浅谈户籍制度---从“民工潮”到“民工荒”〔J〕.宜宾学院学报,2005，(04).

〔2〕郑功成.中国农民工问题与社会保护〔M〕．北京：人民出版社，2007.

〔3〕刘荣材.关于我国农村土地产权制度改革与创新的探讨〔J〕.经济体制改革,2007，（01).

〔4〕道格拉斯·诺斯.制度变迁理论纲要〔M〕.上海:上海人民出版社,1995.

〔5〕宋蓓.破解城乡二元结构与深化户籍制度改革〔J〕. 中州学刊,2010,(01).

〔6〕柳建平.中国农村土地制度及改革研究〔J〕.经济问题探索,2011,(12).

〔责任编辑：侯庆海〕