论我国海洋立法的现状、问题及完善途径

张辉

摘 要：文章回顾了我国海洋法律的历程；分析了我国海洋立法方面存在的不足：海洋法律地位有待提高，海洋法律体系内容不够健全，结构缺乏完整性和协调性，涉海法律操作性较差等；探讨了完善海洋立法的途径：立法指导思想上高度重视，构建层次分明、效力有别、科学合理而运行有效的海洋法体系，改革与完善我国海洋行政管理体制，关注国际海洋事务立法的发展，加强地方海洋立法工作力度等。

关键词：新中国；海洋立法；现状；问题；完善

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）04-0104-04

新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国海洋立法工作取得了巨大成绩，海洋法律制度的基本框架已经形成，主要的法律制度已经建立，涉及的内容包括海洋权益、资源开发、交通运输、环境保护和海域使用等诸多方面，在维护海上安全和海洋权益、保护海洋生态环境、规范海洋开发秩序、发展海洋经济等方面发挥了重要作用。但同时面对各国开发、利用与管理海洋和发展海洋经济的步伐不断加快的趋势，我们在海洋立法工作上也存在一定的缺陷，需要对此进行改进，以利于更好地维护我国的权益和海洋安全，促进海洋经济的更快、更好发展。

一、新中国成立后我国海洋法律制度的立法状况

我国海洋法律制度的主要内容是由一系列法律、法规、规章及相关的条约等规范性法律文件规定的，国家级的海洋法律、法规和规章目前有110多个。我国的海洋立法主要经历了两个发展阶段：

（一）初步发展时期（1949—1977年）

这一时期，我国所制定与颁布的海洋法律法规并不多，只是一些最基本、最迫切的规章或政策性的文件，内容主要集中在维护国家主权和国防安全等方面，比如1953年颁布的我国《 海港管理暂行条例》；1953年7月1日划定了舟山群岛的禁航区界限；1953年10月18日划定了庙岛列岛禁航区；1956年公布《 关于商船通过老铁山水道的规定》；1958年9月4日发布的《中华人民共和国政府关于领海的声明 》；1964年发布《 外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则 》；1971年国家交通部制定和颁布了《海损事故调查和处理规则（试行）》；1973年中国政府宣布加入《 国际船舶载重线公约 》；1976年发布《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》等。

（二）快速发展时期（1978年至今）

这一时期，我国海洋立法工作快速发展，制定了大量的海洋法律法规。内容集中在三大方面：一是关于维护领土主权和海洋权益方面的法律法规。如《中华人民共和国领海及毗连区法》、《关于中华人民共和国领海基线的声明》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《海上交通安全法》、《涉外海洋科学考察研究管理规定》等。二是关于规范海洋开发秩序方面的法律法规。如《渔业法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》、《国际海运条例》、《港口法》、《铺设海底电缆管道管理规定》等。三是关于保护海洋生态环境保护方面的法律法规。如《海洋环境保护法》及其7個配套条例、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》、《海岛保护法》、《自然保护区管理条例》、《无居民海岛保护与利用管理规定》等。其中有些法律法规涉及到保护海洋权益、环境保护、海洋管理等多方面内容，如上面提到的《渔业法》、《海域使用管理法》、《矿产资源法》等。

二、我国海洋立法工作存在的问题

（一）“海洋法律”未能“入宪”，海洋的法律地位不够高

我国宪法曾经涉及海洋问题，如起到临时宪法作用的1954年《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十四条第3款规定：“保护沿海渔场，发展水产业”；1978年《宪法》第六条第2款规定：“矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有”。但1982年《宪法》历经数次修订，却始终没有出现“海”或“海洋”的规定。“海洋”不能“入宪”，不利于提高全民海洋意识，也不利于我国海洋法律制度的完善。

（二）海洋法律体系的内容不够健全

一个完整的海洋法律体系包括海洋资源开发利用，海岸带使用管理，海域使用管理，海岛、大陆架开发利用，海洋综合开发利用等方面的法律、法规、实施细则、规章及相关条约。对照这一体系，我国海洋法律体系的内容还不够完善和全面，主要表现在以下三个方面：

1. 发展海洋经济方面的法律不够健全。目前我国在海洋权益、资源开发、交通运输、环境保护和海域使用等方面的海洋立法内容丰富，比较健全，但在海岸带建设、海洋区域经济建设、海洋综合开发利用、海洋科学研究等有关海洋经济方面的立法不够全面和完善。这种状况，与世界各国大力发展海洋经济、普遍重视海洋经济立法的形势不相适应，如不在此方面完善健全法律法规，将会严重阻碍我国海洋经济的全面发展。

2. 在对外维护本国海洋权益和安全方面立法相对滞后。一段时间，我国对《联合国海洋法公约》等国际海洋法律重视不够，研究不足，导致我国在法律制定方面缺乏战略规划和明确的目的性，立法进度缓慢，其所带来的不利因素迄今仍有影响，这突出表现在：对照《联合国海洋法公约》规定，我国尚有10多个领域有待于建立正式的法律制度或配套法规，如：专属经济区的配套法律、公海生物资源利用与养护制度、参加国际海底矿产资源开发管理制度等。我国在立法保护钓鱼岛、南海等海洋权益方面，与争端国日本、东盟国家相比也处于相对滞后状态。

3. 在专属经济区军事利用、军事行动等方面法律上仍存空白。这些空白使得外国军舰、军机在我国专属经济区海域及争议海域的非法军事行动有机可乘，甚至有时肆无忌惮。

（三）海洋法律体系的结构缺乏完整性和协调性

我国海洋法律体系的结构，首先表现在缺乏完整性和合理性上。由于“海洋”未能“入宪”，我国现行海洋法律体系结构缺少最高层次——国家根本法（宪法）的法律条文规定；也缺少第二层次类似《海洋基本法》这样的基本法律；我国现行的海洋法基本上是属于第三、第四层次的法律、法规和规章。这样就突显出海洋法律在整个国家法律体系中的地位还不够高，同时也使得我国整个海洋法体系，给人的感觉是“头轻脚重”，不够协调。其次我国海洋法律体系的结构，还表现在缺乏协调性上。由于我国海洋法体系缺乏一些贯穿整个海洋法律制度始终的海洋法的基本原则；同时各种各样的海洋法律、法规的立法主体在立法时缺乏沟通和协调，这些最终导致整个海洋法体系内部缺乏协调性，进而导致海洋执法主体的混乱，形成难以理顺的“条条关系”和“块块关系”［1］。如《海洋环境保护法》规定，对海洋环境污染，环保、海洋、港监、渔政、海事、甚至军队环保等多个部门都有权进行管理。在海洋行政执法方面，中国的海上执法体制属于分散的执法体制，没有形成一支综合统一的海上执法力量，而是机构林立，职能交叉重叠，执法主体混乱，多头管理，执法分散，资源未得到有效整合，执法效果当然大打折扣［2］。总之，海洋立法存在的缺陷，不利于管理国家海洋事务、维护国家海洋权益。

（四）涉海法律操作性较差

如在维护国家海洋主权与安全方面，我国颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等法律法规，原则性过强，缺乏针对性和可操作性，具体表现在：对海上执法主体、外方具体海上活动的违法性、违反我国法律法规的具体处罚措施、紧追权的行使等都没有做出细致明确的规定，法律内容上的缺陷，使其适用性大为下降。因此，对已经颁布实施的海洋法律法规必须尽快制定实施细则，否则，我国海洋权益和海上安全的维护很难取得实效。

三、完善我国海洋立法的途径

海洋法律制度的健全和完善是一个动态的过程。当前我国需要在国家海洋基本政策的指导下，与时俱进，制定相关的法律制度及具体政策。同时努力与国际法相协调，增加法律法规适用性、前瞻性和可操作性，使之更好地服务于维护海洋权益、发展海洋经济的战略目标。

（一）必须从政治的战略高度重视海洋的战略地位和海洋立法工作

“欲国家富强，不可置海洋于不顾。财富取之于海，危险亦来自于海。”这是我国明代航海家郑和的至理名言。从秦朝至明朝中期，中国与周边国家乃至其他区域国家相比，造船和航海业发达，是当时名副其实的海洋大国，但明朝中后期至鸦片战争爆发前中国长期推行闭关锁国政策，重陆权而轻海权，不重视海军建设和海防建设，海防力量日益羸弱，结果导致倭寇和西方列强多次从海上入侵，使中国堕入屈辱的深渊，由世界大国、强国沦为半封建、半殖民地国家。我国和世界历史发展的经验表明：国家的兴衰与海上力量息息相关，海兴则国强，海衰则国弱。自上世纪80年代《海洋法公约》诞生以来，海洋已日益成为人类重要的能源和资源宝库，成为一个国家生存与发展的基础，因此为了更好地维护国家海洋权益、保护海洋环境、发展海洋经济，我们必须从政治的战略高度重视海洋的战略地位和海洋立法工作，为建立科学合理、行之有效的我国海洋法体系而努力奋斗。

（二）构建一个层次分明、效力有别、科学合理而运行有效的海洋法体系

一要推动“海洋入宪”，要把海洋这一重要的“蓝色国土”写进国家根本大法——《宪法》的有关条文中，以作为国家整个海洋活动的根本指针和其他海洋立法的《宪法》根据。“海洋入宪”对提高全民海洋意识、完善中国海洋法律制度具有重要作用。

二要制定《海洋基本法》［3］121。制定《海洋基本法》的主要目的是对中国海洋事务作通盘考虑，统筹安排维护国家海洋权益、发展海洋经济、规范海洋开发秩序、保护海洋生态环境、促进海洋科教发展和提供海洋公益服务等问题。加强海洋经济立法在《海洋基本法》中的地位与比重。

三要加强海洋经济立法力度，如制定《海洋资源综合利用法》、《海岸带管理法》、《海洋资源开发管理法》等法律法规。

四是制定配套法规。如制定《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海域使用管理法》、《海上交通安全法》、《渔业法》、《海洋主权安全法》等基本法律的配套法规，更好地发挥其促进和保障综合管理的作用。如在我国《领海及毗连区法》配套法规中，宣布剩余的原先没有宣布的在钓鱼岛、南沙群岛的领海基点；在《专属经济区和大陆架法》配套法规中，增加军事利用的指导原则，明确外国舰船、飞机在我国专属经济区和大陆架的基本权利和义务，增设巡航执法制度、涉外海洋调查管理制度、海上人工构造物管理制度及违反规定的处罚［4］，宣布钓鱼岛、南沙群岛的领海基点以外的专属经济区及大陆架范围等。此外，我国还要制定特定事项的管理制度，如海洋观测预报、极地活动管理和大洋资源勘探开发管理等。

在构建多层次的海洋法律体系过程中，要做好两个方面的协调与统一工作：一是国内海洋法之间的协调与统一，即海洋基本法律、法规之间，以及海洋基本法律、法规与其实施细则、规章等下位法之间保持协调与统一。二是国内海洋法要与国际海洋法保持协调与统一，特别要注意与我国已加入的《联合国海洋法公约》的协调与统一。

（三）改革我国现行海洋行政管理体制，加强海洋执法，有效维护国家海洋权益和海洋安全

重大海洋事务属于国家战略和安全问题，需要国家高层的统一协调决策。我国所面临的重大海洋问题比许多国家都突出，多个执法部门并存的现状造成多头管理、各执其法、群龙闹海、执法效益差的局面，我们必须改革与完善我国现行海洋行政管理体制，规范海洋执法，使我国海洋立法和海洋司法协调与统一，使我国海洋法体系在实践中真正协调起来并有效运行。首先，我国应设立更高层次的决策和协调机构，可在中央或国务院设立“国家海洋工作领导小组”，或“国家海洋工作委员会”，由副总理或国务委员担任领导小组组长或委员会主任，这一协调和决策机构由国防、外交、海洋、科技、发改委、教育等所有涉海相关部委参加，负责领导协调涉海重大政策的研究制定，统筹研究和协调解决重大问题，包括海洋安全、海洋资源开发利用、海洋权益保护等有关海洋的重大战略问题。统一协调中央与地方的海洋行政执法活动。同时，在沿海地方各级政府成立一个海洋综合执法管理部门如某某省或某某市海洋工作委员会，由本级政府的副职领导担任主任，专门负责本辖区内的海洋行政执法活动，统一协调本辖区内或本辖区与其他辖区之间的海洋行政执法活动，以此体现海洋法体系的权威性和协调性。其次，在国家层级，可将国家海洋局这个国土资源部下辖的副部级政府机构从国土资源部脱离出来，在原先基础上，纳入其他部委的涉海部门升格为正部级的国家海洋部或国家海洋总局，实行垂直管理体制，这样其他部委的涉海部门如交通运输部的海事部门、农业部的海洋渔政部门、环境保护部的海洋环保部门等被统归起来，分别成立海洋部（或海洋总局）海事局（司）、渔政局（司）、环保局（司）等机构。海事局（司）、渔政局（厅）、环保局（厅）负责日常行政事务，其执法事项由海洋部（或海洋总局）下的海上执法总局（或海上执法局、副部级）设置海事执法总队、渔政执法总队、环保执法总队具体负责，原海洋局的海监执法由海上执法总局（或海上执法局、副部级）下的海监执法总队负责。我国的海洋行政管理职能部门仍分为国家——海区——地方三级，国家管理部门是国家海洋部（或国家海洋总局）；海区管理部门是国家海洋部（或海洋总局）下的海上执法总局（海上执法局）派出的北海分局、东海分局、南海分局（司局级）等三个派出机构，这三个机构分别下设海监执法总队、渔政执法总队、海事执法总队、环保执法总队等，分别履行对渤黄海、东海、南海海域的海洋管理监督职责，其管辖区域是领海基线向外一侧的海域；地方管理部门是16个沿海省区市（省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）的海洋局［3］452，其管辖区域是领海基线向内一侧的海域。省区市海洋局的管辖范围扩大，职能较前大大加强，因为地方政府要仿效国家层次将分散的各个涉海相关厅局及其职能（如海监、海事、渔政、环保）统一移交给沿海省区市海洋局，沿海省区市海洋局在沿海县（区）成立海洋局（海上执法支队），两块牌子，一套人马，管理本辖区的海上行政事务和执法事项（海监、渔政、海事、环保等），取消地市级海洋局和执法部门设置，县（区）海洋局（海上执法支队）对上直接向沿海省区市海洋局负责。沿海省区市海洋局归海洋部（或海洋总局）与省区市地方政府双重管理，省区市、县（区）海洋局的经济收益参照税务、工商部门，可以补偿支付一部分给地方财政（取得地方政府工作上的支持和配合）、一部分上交给国家海洋部（或海洋总局），一部分自留用于自身发展。三级管理部门对海洋的管理体现了垂直管理和分级管理相结合的特点。另外，武警边防总队海警和海关缉私警执法职能不变，但要加强与海洋统一执法部门的协调与合作。

（四）关注国际海洋事务立法的发展

我国海洋法律制度的建立、发展和完善受到涉海国际法的深刻影响。这是我国海洋法律制度不同于其他制度的一个重要特点。建立和完善我国海洋法律制度必须密切关注国际海洋法以及其他国家海洋立法的发展。首先，应关注国际海洋法律和条约的制定、修改和执行情况。其次，应密切关注中国周边国家的海洋立法情况。最后，应借鉴世界主要国家的立法经验，包括海洋管理较为成熟的发达国家和发展中国家的立法与实践。

（五）加强地方海洋立法工作力度

地方海洋立法是我国海洋法律制度的重要组成部分，地方海洋立法的健全和完善有利于保障国家相关法律法规的有效实施，地方海洋立法的创新和探索也促进了国家海洋法律制度的建立和完善。国家相关部门应当加强对地方海洋立法实践的支持与指导，提高地方海洋立法水平，积极总结地方海洋立法经验，及时在国家立法中予以吸收，进一步完善我国的海洋法律制度。

参考文献：

［1］许维安.发展海洋经济亟需法律保证［DB/OL］.［2007-05-30］http：//www.cafs.ac.cn/

［2］蔡安宁.整合海上执法力量维护我国海洋权益［J］.法制与社会，2009（9）:255.

［3］国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告（2010）［M］.北京：海洋出版社，2010.

［4］李安民.维护我国海洋权益之对策思考［N］.中国海洋报，2008-05-06.

责任编辑 陆 莹

On Marine Legislation, Problems and Perfection of China

Zhang Hui

（Party School of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C.Nanning Guangxi530021）

Abstract: This paper discusses the current situation of marine legislation in China and analyzes the problems, which are promotion of marine legislation status, imperfect marine legislation system, fragmented and uncoordinated structure, worse operability etc. The paper proposes the following ways to perfect marine legislation: attaching great importance to the guideline of legislation, establishing clear, effective and scientific system of marine laws, reforming and perfecting marine administration system, focusing on the development of international marine legislation and reinforcing local marine legislation.

Key Words: Marine legislation, current situation, problems, perfection