巴西“部长劫”

肖剑

遥远的巴西，我们并不陌生。它是“金砖四国”之一，曾经创造过经济长期高速增长的“巴西奇迹”。然而，巴西毕竟遥远，有些情况我们确实是陌生的，比如它的腐败现状及其反腐败的努力。

2月2日，巴西城市部长马里奥·内格罗蒙特因丑闻曝光而被迫辞职。这名由巴西进步党推出的部长也成了迪尔玛·罗塞夫自2011年担任总统以来因腐败落马的第7名部长。在此之前仅半年间，就有6名部级高官辞职或被罢免——总统府民政办公室主任、运输部、农业部、旅游部、体育部和劳工部部长，他们无一例外都被媒体曝光存在腐败行为。

腐败成为最大公害

据最近一项民意调查发现，腐败是巴西民众最大的尴尬，已经远远超过暴力问题，以及早已“声名远播”的贫富分化问题。民众对政府官员的腐败非常愤怒，因为官员的生活已经相当“滋润”：巴西政府为官员提供了优厚的薪酬待遇，一般公务员的平均月薪约为1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局长的月薪更达1万至2万美元，高于美国同级官员。高薪难养廉，民众愤怒，政府也难堪。

尤其是巴西媒体近日披露，该国官员在2003年至2010年间至少侵吞政府资金377亿美元；巴西圣保罗工业协会也称，过去10年间该国官员的贪污金额高达4000亿美元。这确实令民众瞠目结舌。

不过，观察人士也认为，这恰是罗塞夫政府展现反腐败决心的最佳时机。但令罗塞夫头痛的是，由于她的政党在513个议席中只占83席，无法获得政党联盟支持，在此情况下，反腐之路必然任重道远。

当然，实事求是说，巴西政府的反腐败还是积极的，尤其是在1992年当时的总统科洛尔腐败丑闻曝光后，历届政府都强化了反腐败建设。因此，几个著名调查机构关于腐败的调查，比如透明国际的清廉指数、世界银行的全球治理指数、全球廉政指数以及拉美晴雨表均显示，有关巴西的数据都不是“十分难堪”，处于全球中等偏上的水平。

所以，巴西的腐败现象虽层出不穷，但其“脸面”还算“光鲜”，确实得益于它有一套比较独立的反腐机构和比较完善的反腐法律。联邦检察院、国会调查委员会、联邦审计法院和联邦警察局这4个机构，是巴西反腐败的“四驾马车”。

而早在1993年，巴西就实施了财产申报制度；2005年，又引进了财产查询机制，规定联邦总审计长办公室可以在行政部门内部审查公务员的财产变化，规定任何公职人员的财产增长如果与其申报的收入不符，无需再找其贪污受贿的具体证据，均被视为犯罪，可判处3至8年的监禁。

同时，巴西政府还积极倡导、推动媒体和公民社会参与反腐败。媒体在巴西是重要的监督形式，巴西的许多腐败大案都是最先由媒体披露出来的。在媒体之外，巴西还有两个致力于反腐败的公民社会组织，即预算论坛和道德机构。预算论坛是一个由工会和其他非政府机构组成的透明网络，主要负责追踪和监控联邦预算和公共开支动态。道德机构致力于动员和帮助公司对社会负责的方式进行经营。

此外，巴西还从其他方面推动反腐败制度创新，比如阿雷格里港市推行的参与式预算，创建“聆听者”系统，以及绘制腐败危险地图等，都着力于公民的有效参与和监督。

“问题不在于制度，而在于执行”

令人遗憾的是，巴西固然作出了以上的努力，措施也比较先进，但是，腐败仍然没有趋向低发水平。这些年，其清廉指数常年在2.5至5.0之间波动，尤其是，高级官员的腐败接二连三。这又是什么回事？

从政治层面看，巴西的腐败之“痛”，既与其政党制度有关——政党缺少道德和意识形态上的约束，还跟政党与政府关系的体制有关。它的政党制度导致政治腐败频发，前任总统卢拉执政时期，执政党劳工党官员就在竞选中使用不法资金，甚至用金钱收买国会议员以换取对政府政策的支持。近半年来涉嫌腐败被迫辞职的7名部长，虽然来自不同政党，他们却不仅被指个人涉腐，且都利用所属部门为自己的政党非法敛财。如原经济部长帕洛奇居然曾贿赂议会中的非同党人员，为自己的政党非法注金。

同时，巴西各政党的权力很大。政府部门的管理者不是总统，而是部长，且部长仅对各自政党的负责人负责。内格罗蒙特辞职后，也是由同是进步党人的议员接任。这种党政关系，直接导致各政党的权力失去有效控制，腐败不可避免。

从机制层面看，则主要是反腐败机构之间缺乏有效的协调和合作，即监督、调查和惩戒间相互脱节，导致很难对腐败分子施以切实的惩处。对此，透明国际巴西分部主任安布拉莫直言不讳：“巴西的问题不是法律，而是如何执行法律。”

联邦检察院虽然其外部和内部的独立性都很强，但它没有事前监督的责任，只有不法行为发生或被举报后，才开始独立调查并准备起诉。更主要的是，它与其他机构之间缺乏制度化的合作和信息共享机制，常常导致调查过程十分漫长。同时，调查结束后，检察官没有权力惩治腐败分子。

因此，“在巴西，政治家没有必要害怕惩罚”。联邦警察局则因隶属于司法部，所有高级警官都由行政部门任命，且内部存在严格的等级制度，从而使联邦警察的反腐手脚不可避免地受到束缚，反腐动力也在无形中减少。

只有联邦审计法院具有事前监督和事后调查与惩罚的全部权力，但高级官员都属政治任命，这必然使其不可能得出一个违背其任命者的政治、经济利益的审计结论。此外，虽有惩罚权，但缺乏实际效力，2000至2004年，它共判决公共资金赔付款额逾13亿美元，却仅有2％至3％得到执行。

司法效率效力的低下，也导致巴西反腐败的困难。1995至1999年，巴西共有3220万件案件进入诉讼程序，然而只有2260万件得到实际判决。效率的低下必然引发效力的低下。巴西宪法规定，每个人几乎都可以不停地上诉，这大大降低司法效率，进而削弱甚至抵消打击腐败的效力，有些腐败分子常常故意利用上诉权利反复上诉，借以拖延时间逃避打击。

“他偷窃了，但是他做事儿了”

还有一点不可忽视，那就是巴西存在着根深蒂固的腐败文化。巴西有一个词含义丰富，既有“路”又有“技巧、能力”之意，巴西人常用它指称如何巧妙地利用情感、血亲等手段建立和维系与他人的关系，借以为自己或他人谋取好处。在巴西人看来，这是人之常情，是解决问题的润滑剂。对此，他们根本不视其为腐败。

20世纪七八十年代，巴西足球明星格尔森代言的一则香烟广告说：“为了取得成功，你可以不择手段。”这句话后来被视作巴西接受腐败文化的“格尔森法则”。这种腐败文化培养了他们这样一种认识，即腐败只是道德问题，而不是严重的事情。

确实，当腐败固化为习惯，常常会演变成“制度不是腐败，腐败本身就是制度”的恶劣生态。在巴西这种深厚的文化氛围里，甚至出现了让人匪夷所思的事，腐败竟然增加了政客的人气。20世纪五六十年代的圣保罗州州长巴罗斯贪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共资金，他本人甚至在选举中打出“他偷窃了，但是他做事儿了！”的竞选口号。就是这样，选民竟仍然把票投给了他，因为他对选民非常“慷慨”。

因此，巴西反腐专家桑德拉认为，光从制度上解决腐败远远不够，必须改变文化传统。这确实一语中的，腐败终究不得人心，也与民主宪政体制背道而驰。发誓坚决反腐的罗塞夫总统就启动了一项雷厉风行的反腐计划，出台了多项反腐败措施。她的反腐行动得到了民众的广泛支持。而最近民调显示，民众认可她严惩腐败的“鹰派”形象，支持率升至71％。

前些天，罗塞夫再次表示绝不允许任何腐败污点玷污政府形象，坚决惩治腐败。她计划改革现行党政关系，削减政党权力，由总统而不是由部长所在的政党管理政府部门，使各政府部长对总统而不是对政党的负责人负责。普遍的看法是，2012年上半年，她将建立一个真正由总统管理的内阁。

观察人士称，从目前罗塞夫政府对腐败的态度，以及反腐败的决心来看，现任政府确实是把反腐败放在了一个相当重要的位置。

但愿，我们能够看到这个时常会被提起的“金砖之国”，最终能将腐败刹住。