财政预算:看懂只是开始

有人说，随着社会进步，每召开一次全国“两会”，民众也就多学到一点东西。在今年全国“两会”后不久，湖北省统计局副局长叶青就在媒体上开起了“公开课”，号称要“手把手”教会老百姓看懂政府每年的财政预算表。这应该是一件好事，但这堂课的内容和影响并没有预想中那样简单。

财政预算是什么，通俗来讲，就是一级政府在下一年度的收支计划。换在一个家里，就如一个精打细算的家庭主妇所做的家庭收支预算。而作为纳税人，民众尤其对自己所在城市里这本账产生着浓厚的兴趣和现实需求。从看不懂这本账到慢慢开始懂，以及懂了后该怎么办，财政预算公开仍然在路上。

一本“达芬奇密码”？

近年来，全国多个地方都在不同程度上公开了每年的财政预算。从过去薄薄的几页纸变成厚厚的一本书，财政预算编制越来越详细，越来越科学。但是，面对多达上百项的预算项目表，可能大多数人都看不懂。有媒体认为，公开的预算里看不懂的内容背后，隐含着政府部门不少不被社会公众了解的信息。

创办了公益性网站“中国预算网”的吴君亮，一直在组织志愿者团队，推动各级政府财政预算公开。他明显感到政府财政预算公开的步伐在逐年加快。

2009年，我国首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等４张预算表；2010年，中央财政预算公开扩展到12张表格，涵盖了公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。在报送全国人大审查部门预算的98个中央部门中，有75个公开了部门预算，有18个省（区、市）财政公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算；2011年，27个省（区、市）财政进行了公开，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算，中央各部门也陆续公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况；到今年，已是财政预算被要求公开的第3年。

专家认为，财政资金的每一分钱都来自纳税人，政府有义务接受民众的监督，并应尽最大努力将每一分钱都用于实现公共利益。让社会各方面更好地了解国家财政资金的来龙去脉，不仅有利于促进政务公开、依法行政和依法理财，而且有利于各级人大和审计部门依法实施监督，也便于更好地实现人民群众的知情权和监督权。

因而，预算“让人看得懂”，预算执行处于全程监督之下，就显得十分重要。但由于人大代表来自不同地区、不同行业，知识结构和关注对象差别较大，比如基层代表们就经常表示：“这些上百页的预算(草案)看起来比较吃力，特别是对里面的众多表格，许多地方不太理解。”

的确，大多数代表并不具备财政预算专业知识，面对一堆枯燥的数字和专业术语，就像面对一本晦涩难懂的“达芬奇密码”。对预算文件看不懂，读不明，就很难提出问题来。对于预算中是否有不合理的地方也很难指出来，代表审议通过财政预算就只能成为一种形式。

一般来说，地方“两会”的会期并不长，还要审议一些地方性法规、产生政府人选、听取并通过政府工作报告，花在讨论预算上的时间很少，这样预算开支就很容易和社会需要脱节。

而不少地方每年统计数字中的财政收入都在不断翻番，按民众的理解是，政府收入在迅速增加，我们就应更关注政府怎样花这些钱。

明晰预算何处寻？

面对代表和群众“看不懂”的疑惑和呼声。湖北省财政厅厅长王文童曾表示，爱因斯坦的相对论不是每个人都能懂，预算报告也存在专业问题，所以不需要每个代表都能看懂。此语一出，立即掀起舆论巨浪。

诚然，王文童的说法并非全是谬论，只在于其态度没达到群众的心理预期——他称：“现在的预算报告很好读，一目了然，全懂了。”专家指出，解决财政预算“没看懂”的问题，主要矛盾的主要方面不在于让全体非专业的代表或民众都成为财政厅厅长这种专家，而是应让编制预算的人把预算讲得通俗易懂。

从理论上讲，提交让代表看得懂的财政预算文件，或者让代表看懂政府财政预算文件，是科学规范财政预算行为，对纳税人负责、对财政政策负责的要求。相关部门在编制预算的时候，应尽可能详尽地列出各个部门支出的具体事项与金额。越具体，人大代表越可以按照财政服务于公众、服务于公共利益的标准，来准确地评估各个部门安排的资金之用途、金额是否合理。同时，经过如此审查，钱到了相关各级行政部门手里，也不大容易被随意花掉。

相反，如果预算科目编列粗疏，项目和金额语焉不详，这些资金是否用于服务公众、服务公共利益，就大成疑问。在之前，深圳有财会专家级别的政协委员表示,世界银行那些专业技术很高的财务收支报表，他们可以看懂,但是本地政府每年的财政预算表，他们却读不透。

他山之石，可以攻玉。国外一些政府的财政预算公开更是非常详细，财政报表会具体到以月为单位发布。伦敦市政府2010年11月的预算报表就有50多页，并附有清晰的目录，哪个职位、哪些工作花了多少钱都能清楚地查到。

大陆不妨就近学学香港。每年财政司司长公布当年财政预算,其内容达到1000多页,其财政支出类项、数目都具体到各行政部门,而且公布之前都会将内容放到网络上供公众审阅,如果有公众对某财政支出数目提出疑虑,该财政支出项目将不被通过。

吴君亮认为，我国政府公开预算的账单应该更细更全面更有针对性，不要停留在只公开“类”、“款”层面，应向“项”、“目”方向“进化”。只有不断增加政府账单的透明度，真正做到保障了公民的知情权，才能将官员置于人民的监督之中，减少贪污腐败的机会。

专家“手把手”让你懂？

文章开头提及了叶青，他的这堂课并不复杂。叶青告诉大家，首先要理解报告中的“说明书”。他以“北京市财政局2012年预算情况说明”为例，认为这份说明涵盖了最重要的信息，分为部门情况、部门收入和部门支出三个大类。

其中的“支出”内容尤为重要。基本支出分为人员经费和办公经费。这是一个部门正常运转所需要的基本费用，跟业务量无关，而是跟编制有关。举例说，我这个部门什么事情都不干，也要花这些钱。

而里面涉及到的项目支出则是指今年办了多少事情，花了多少钱。这一项可以看到哪些是必要的，哪些是不必要的。比如北京今年就没有“小金库治理”这一项，说明这项工作在去年得以阶段性地完成了，所以今年没有安排。

叶青还特别提醒到，在看“总表”时，应注重看财政拨款支出的数额，以及收支是否平衡，还有上年结余资金的数额。此外，还不应忽视“三公”的内容，如政府班车就不属于公务用车，也不会纳入“三公”范畴。

不过叶青的这堂公开课能有多大效果，还是个疑问。毕竟去年他在接受采访时还坦言，预算报告他也是大致看懂了一点，并不全懂。尤其是报告出现的框状图、饼状图，存在“大而全”、“大而统”的问题，“外行看不懂、内行说不清”。

所以，作为财政专家的老师都不是全懂，更遑论“速成班”的学生和“旁听生”们了。

相对叶青授课的小众化，不少地方政府还是开过不少“大课”。云南省财政厅为了让普通百姓都能看懂财政预算报告，就编制过《阳光财政·公民读本》，以卡通漫画的形式，将预算报告内容展现出来，并展示在公众场所供民众阅读；上海更是专门出书《地方人大预算审查监督简明读本》,讲解如何管好政府的“钱袋子”。这类举措都得到了舆论的好评，也给大众普及不少知识。

看得懂的财政预算，作为搞好监督的第一步，固然可喜，但若只是看得懂就固步自封，那就离“阳光财政”还很远。

这里做个假设——人大代表们全都看懂了财政预算，接下来他们到底有无胆识和魄力去否决不合理的数据。此前，政府财政预算报告似“天书”，让代表直呼看不懂，但每年这些看不懂的政府预算往往还是能以高票通过。加之以往一些地方政府在预算执行过程中的监督力度疲软，可能导致人大代表处于看懂也是白看的尴尬境地。既然人大代表都“能力有限”，那普通群众在看懂后更是无能为力了。

随着民众意识的增强和连续几年的“审计风暴”，让大家意识到规范政府预算制度的重要性。让国家财政预算做到阳光透明，不能只追求人大代表看得懂预算报告这个“表”，更要求政府财政在人大代表有效审查、监督中实现科学分配、支出。（本刊综合）