美国出口管制改革与中美高科技贸易

程慧

中国国家副主席习近平2月初访美时强调“要解决中美贸易不平衡问题，关键在于美国自身经济政策和结构的调整，包括取消对华出口种种限制，特别是尽早放宽对华民用高技术产品出口管制。”美国驻华大使骆家辉3月20日予以回应，美国已准备将46项技术出口到中国，其中一些可能还不需要执照。他还指出，美国大使馆在5月将带领一支企业代表团前往上海，与有兴趣购买美国高科技产品的中国公司洽谈。美国对华的出口管制政策以及美国出口管制的调整再次进入人们的视线。

美出口管制改革以国家安全为最高利益

从历史上看，出口管制一直是中美关系中有分歧和争议的领域。在中国出口管制的问题上，美国始终把国家安全放在第一位。从2010年初开始，美国展开出口管制改革，仍以强化国家安全为最高利益。

1.美国从未消除对华出口管制的歧视

1949年起，美国就将一系列潜在战略物项置于对华出口管制范围内。直到21世纪，中国经济实力不断攀升，美国原有的管制政策过时并严重影响了美国的经济利益。美国才开始逐步放宽了对华高技术出口的限制。从布什政府时期的制裁和管制到克林顿政府时期的接触与遏制，再到小布什政府时期从战略竞争对手转变为建设性合作关系，以及奥巴马政府寻求新一轮战略对话及合作，都体现出美国对华管制政策的动态发展。但总体而言，美国对华的歧视性看法一直没有改变，从阻挠中国火箭发射美国卫星、“李文和”案和《考克斯报告》到限制对中国出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等，都有体现。

2.美国出口管制改革稳步推进

2008年开始的金融危机在重创美国经济发展模式的同时，证明了以透支消费、信贷扩张和房地产市场繁荣为支点的经济发展方式难以为继。奥巴马政府不遗余力地寻找缓解危机后续效应的发展思路，期望通过“再工业化”重塑美国的竞争优势。作为实现“美国制造”战略转向一揽子计划的一部分，美国开始进行出口管制改革。此次改革的最终目标是要建立单一的管制清单、单一的出口执法协调机构、单一的信息技术系统和单一的许可证发放机构。目前，美国政府为实现最终目标在稳步推进各项改革工作。

在建立单一管制清单方面，美国商务部、国务院依据公开透明的原则，采用新标准修订军品清单和两用品清单，清单合并进展较快，物项调整草案陆续出台，出口管制法律体系改革进程不断推进，相应新的管理条例和制度也渐次提交公众征求意见。

在建立单一出口执法协调机构方面，2010年11月9日，奥巴马总统签署行政令成立出口执法协调中心，负责协调国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、国安部及国家情报部门等对案件的执法调查。该中心在2011年11月开始运行，由国土安全部牵头。

在建立单一的信息技术系统方面，美国商务部正努力将其ECASS-R系统接入目前国务院的USXPorts系统。为了克服信息技术和安全方面的挑战，商务部正在实施包括SNAP-R、IMS-R、SIPRNet等分系统项目。

在建立单一的许可证发放机构方面，奥巴马政府正在筹建一个独立的发证机构，将三个部门的发证活动统一起来。与此同时，成立一个董事会对其工作进行指导，董事会成员由相关部级领导组成。

美国对华高新出口管制制约中美整体贸易

中美邦交正常化之后，两国贸易增长迅速，贸易不平衡问题也日益凸显，双边贸易尤其是高科技贸易呈现出鲜明的特点。

1.美对华贸易逆差不断增大

1979年，两国的贸易总额仅为20亿美元，而到2010年，双边的货物贸易达到了4590亿美元，中国位列加拿大之后成为美国第二大贸易伙伴、第三大出口市场以及美国最大的进口商品来源地。然而，美国对华出口增速明显慢于进口增速。根据美国的统计数据，1995年美国对华贸易逆差为337.9亿美元；而在中国加入世贸组织后的2002年，美国对华贸易逆差为1030.65亿美元；在2010年，美国对华贸易逆差达到了2730.66亿美元。

2. 美国对华高新出口年均增长率及占比不高

从2002年到2010年，美国对华高科技产品出口总额从82.89亿美元增长到214.54亿美元，从表1美国高科技产品出口可以看出，尽管美国对华高科技产品从2002年以来基本处于增长状态，但是14%的年平均增长率明显低于美国对华出口的总体年平均增长率19.4%。同时，美国对华高科技产品出口占其高科技产品出口总额最高比例也仅为7.9%，与中美互为第二大贸易伙伴的地位明显不符。

此外，中国从美国进口高科技产品占中国高科技产品进口总额的比例在2002年到2009年分别为10%、6.95%、5.84%、6.2%、7.1%、7.1%、5.1%和5.6%。由于高新技术产品进出口对中美贸易整体发展起着重要作用，而一直以来中国从美国进口高新技术产品数量偏低，且增长速度缓慢，导致了中美贸易逆差的不断扩大。归根结底，这与美国限制对华高新技术产品出口不无关系。此外，中国从美国进口高科技产品的增速明显慢于受管制较小的日本和欧盟也进一步说明这一问题。

美出口管制改革对中美高科技贸易的影响

美国的出口管制改革受到了包括美国国内各界和国际社会的广泛关注。作为美国第二大贸易伙伴，中国市场对美国出口前景乃至整个美国经济的恢复和结构调整产生日益重要的影响。根据中国美国商会提供的数据，严格的出口管制导致美国每家企业每年平均最少损失200万～300万美元的销售收入。从这个意义上讲，美国必须打破进一步通向中国市场的种种束缚。但基于种种现实的因素，我们不应有过高的期待。

1.长远来看将推动高科技贸易增长

美国出口管制改革序幕的拉开，为缓解中美贸易不平衡带来了契机，有利于中国民用高技术产品扩大进口。首先，无需许可证申请的产品范围扩大。随着美国出口管制清单的调整，很多非高敏感的物项、技术将被放松管制，尤其是很多军品清单的物项将划归两用品清单管辖，申请出口的手段将相对灵活。其次，出口管制制度透明度提高且许可证申请手续简化。由于目前美国出口管制主管机关众多、管制物项所属范围重叠、许可证发放机关不统一且申报系统复杂，导致行政审批效率较低，对企业而言，意味着风险扩大，成本增加。随着透明度的提高和手续的简化，企业的可预测性提高，在面对中国这一潜在的巨大市场，企业出口的动力增强，進一步加大了中国扩大进口的可能。

2.有利因素短期尚不能显现

首先，美国出口管制改革短时间内无法完成。美国商务部表示，要实现改革的最终目标，需要走很长一段路。目前，清单合并尚未完成，统一发证机关、执法机关及许可申请流程等也面临多部门利益协调。

其次，美国出口管制改革立场明确。美国出口管制改革的根本意图在于放松对一般技术的出口管制，在开拓国际市场扩大出口的同时，更集中精力加强对核心技术出口的管制，即在提高关键产业竞争力的同时，强化国家安全。此外，改革最主要的是简化对关系紧密的盟国和伙伴国的许可证发放程序，以有利于美国与其盟国及伙伴国的贸易往来，中国尚不在列。

第三，对华管制态度短期内难以改变。美国的主流观点认为目前对中国的出口管制措施对美国贸易和就业的影响是微乎其微的。虽然中国政府一再强调，由于美国出口管制的复杂性和不透明性，而使其遭到巨大损失，希望美国从整体上取消对中国歧视性的出口管制政策，然而美国政府基于对中国长期的歧视性态度，对中国的管制措施始终没有松动，从目前的改革形势来看依然如此。

中国应推动美放松对华出口管制

当前，我国正处于经济快速发展的时期，迫切需要引进高技术。而美国是当今世界高技术产业最为发达的国家，争取扩大美国对华高技术出口和转让对促进我国科技进步和经济发展具有非常重要的意义。虽然目前形势尚不明朗，但中国应该利用此次改革的契机，推动美国政府不断放松对我国的出口管制。

1.密切跟踪研究

加强对美国出口管制政策的研究，了解美国各相关机构在美国出口管制中的职责和作用，熟悉美国出口管制相关的各项制度和清单变化，关注美国出口管制改革的最新进展，根据具体情况寻找打破美国对华出口管制的突破点，并及时采取合理的对策。

2.增强双方互信

由商务部和外交部牵头，积极开展高层的沟通与交流，充分利用好中美战略经济对话（SED）和中美商贸联合委员会（JCCT）等成功的对话机制和平台，主动做好美国商务部、国务院、国会、国防部等负责制定出口管制政策部门的工作，减少美国对放松管制影响国家安全利益的顾虑，增进相互间的了解和信任。

3. 加强管制工作

加强自身出口管制制度建设。长期以来，为维护我国国家安全和社会公共利益、履行合理的防扩散国际义务，我国已建立具有中国特色又与国际接轨的出口管制体系。当前，我国尤其需要加大相关法律法规的贯彻落实力度，减轻美方对我国可能将进口产品转让至第三国的担心，这也有助于转变美国对华出口管制的态度。

4.强化国际责任

在多边出口管制组织内部，管制物项、技术的转移要相对容易，美国对多边出口贸易管制组织成员国的管制比较放松，虽然我国已于2004年5月27日正式加入核供应国集团，但还应努力做好加入瓦森纳安排等其他多边出口管制机制的申请工作，以助推美国放松对华出口管制。

5.提升科技水平

加快提高自身的技术水平和研发能力是在放松管制斗争中起决定作用的关键环节。我们要大力加强我国的科技创新力度，支持高技术产业的发展。随着我国的科技水平的提高，美国必将根据不同的领域的发展情况放松对我国的出口管制。