近二十年国内外财产申报制度研究综述

孙龙桦

摘要：财产申报制度近二十来成为理论研究的热点之一。财产申报制度又被称为“阳光法案”，已成为世界上许多国家和地区实行的通过具有一定职务和利益冲突的公职人员申报个人财产状况来预防腐败、提升公职人员道德的制度。目前国外对财产申报制度的研究虽然众多，但多为对策性研究和道德问题研究，无法适应我国学术界更深层次的研究需要；国内研究则主要侧重于财产申报制度的意义和存在的问题，无法为财产申报的现实需要提供更为多样化的借鉴。

关键词：财产申报制度：国内外研究：综述

中图分类号，D630.9文献标识码：A文章编号：1004－0544(2012)04－0121－05

财产申报制度(Properties Declaration Systeml，是一项根据国家的有关法律规定，要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。这一被称为“阳光法案”的制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》，目前已经成为世界上许多国家和地区实行的通过具有一定职务和利益冲突的公职人员申报个人财产状况来预防腐败、提升公职人员道德的制度。这项制度以其针对性、有效性获得了广泛的赞誉和好评，并且，还拓宽了社会公众对政府及其公职人员的监督方式和监督途径。与对腐败的事后惩治制度相比，财产申报制度在更大程度上避免了公职人员职务利益冲突的发生，体现了对国家和人民财产、公共利益的重视。早在18世纪，瑞典公民就获得了查阅所有政府官员财产和纳税记录的权利，任何公民也都有权利查看首相的财产和纳税清单。随着时代的发展，财产申报制度作为对政府公职人员利益冲突有效约束和限制的具体制度被越来越多的民主国家所采用。改革开放以来，根据我国廉政建设的深入和预防腐败的要求，党和政府从上世纪80年代起对财产申报制度逐渐重视起来，并先后出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(1995年)、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(2006年)、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(2010年)。这些《规定》虽然从一定程度上对领导干部的从政道德和从政行为有所约束，但与财产申报和财产公示的要求还相距很远，更无法满足社会各界对政府公职人员进行有效监督的迫切心情。现实需要催生理论研究，我国的财产申报制度研究虽然起步较晚，但也取得了很多成果。相较而言，国外学术界对财产申报制度的研究则更为成熟和多样化一些。

一、国外有关公职人员财产申报制度的研究现状

财产申报制度在国外并没有统一的名称，比如英国将之称为《净化选举防止腐败法》，美国称为《政府道德法》，韩国称为《公职人员伦理法》，俄罗斯则把财产申报纳入2008年由梅德韦杰夫总统批准的《反贪法》当中。因此考察国外对公职人员财产申报制度的研究不能仅仅局限在表面陈述上，更要清楚财产申报制度到底包含哪些潜在内容，才能有的放矢地去了解国外对于财产申报制度的研究状况。值得一提的是，西方学界长期以来形成的对人性的怀疑、对权力的警惕、对腐败的担忧、对公职人员不信任的思想早已深入人心，这些也是财产申报制度在西方国家得以顺利确立的重要理论基础。柏拉图在《理想国》中认为统治者、军人、劳动者的正义就是“各守本分，各司其职”，这对于今天公职人员职业道德的规范仍然具有重要意义。卢梭在《社会契约论》里有关公意和私意的区分对我们理解公意私意间的不可调和性以及公职人员身份的矛盾性启发很大。阿克顿勋爵的“权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败”成为对抗腐败的至理名言。孟德斯鸠、洛克的三权分立、权力制衡理论的提出更是对权力的约束给出了具有现实意义的答案，以权力制约权力的思想影响了西方国家尤其是美国的政府机构设置，而围绕着如何制约权力。随后发展出了“以社会制约权力”“以权利制约权力”的思想，为公众和新闻舆论监督政府权力和公职人员行为提供了充分而有效的理论和制度准备。具体来看，国外学者对财产申报制度的研究主要集中于财产申报法本身，利益冲突原则、公职人员的隐私权、政府公职人员道德等方面。

(一)对财产申报制度意义和影响的实证研究

由于国外的财产申报制度建立较早，学者们大多已将研究视线转移到这项制度的影响和意义方面。美国学者贝斯·A·罗塞逊(Beth A.Rosenson)在《道德法对立法招聘和州议会职业结构的影响》(2006)一文中提到，尽管很多学者认为1978年的《政府道德法》和1989年的《道德改革法》在弥补贪贿法的不足、修复受损的联邦和州政府形象、回应政治丑闻、提高议会代表的素质、增强公众对政府的信任、影响人们谋求公共职务的决策等方面都有重要影响，并且导致过去的半个世纪里道德法律的数量在联邦和州议会中激增，但这项法律是否带来了上述影响以及影响的程度却让人并不十分清楚。而且，对道德法持批评意见的人认为，要求披露财务状况和限制职业外收入的做法阻止了人们对公共服务的追求，这种说法一直缺乏实证检验。作者通过对1976年至1995年道德限制和信息披露法对国家立法招聘和州议会职业结构变动的潜在影响研究得出结论，道德法对决定参加竞选的人和一些法律职业代表确实有一定影响。但作者认为这些影响并不全是负面的。Ⅲ同时，贝斯·A·罗塞逊又在《反对他们明显的利益：独立的州立法机构伦理委员会的授权研究1973——1996》一书中通过对1973年到1996年道德立法研究，指出道德政策的决定因素与其他政策并不完全相同，相对于其他政策来说，道德政策的议程设置更为重要和有效。政治丑闻和其他州的行动也对道德委员会的行动有非常重要的影响。议程设定的过程能够将立法者对自己个人利益的关注迅速转换到对经济福祉和再次选举的关注上面。总体来看，学者们比较关注道德法也即财产申报制度建立之后有何影响，意义以及价值何在。

(二)对财产申报制度原则的探讨

财产申报制度的建构包含很多原则，其中最重要的就是道德原则、利益冲突原则、隐私权限制原则、隐私权保护原则等。

1、利益冲突原则。F·尼尔布雷迪(F.Neil Brady)和大卫·W·哈特(David W.Hart)在《行政道德冲突的美学理论》(2006)中对行政道德冲突做了富有意义的解读，他们认为，通常的政治理论都把行政道德冲突当做是必须要避免或需要解决的问题，但实际上行政道德冲突是必需的甚至具有旺盛的生命力。伟大的艺术都是基于紧张感而不是排斥它，行政道德冲突也不例外。作者采用美学视角考察了行政道德冲突的张力和平衡，并揭示出了多种类型的伦理冲突的区别，如“利益冲突”和“责任冲突”之间的联系和不同。作者通过阐释十五种冲突类型指出冲突的存在是正确进行行政管理和制定各种政策的基础。莫滕，艾格伯格(Morten Egeberg)在《作为公共政策制定者的官僚和他们的自身利益》(1995)一文中认为，作为公共政策制定者的官员肯定有其自身利益诉求，比如作为

一个投票者或联邦公民的利益要求等。而且确定无疑的是他们一旦当上公共政策制定者，这种自身的利益要求也会体现在公共政策制定的过程中。作者以此作为切入点对影响公职人员私人利益的常量和变量进行了深入的理论分析。与此相关的文章还有F·F·里德利(F.F.Ridley)的《规范公职人员的私人利益》，该文章将关注的焦点放在政治生活中私人利益与公共利益冲突方面，从公众的评价是政府信誉来源入手分析了公职人员在现实中都存在着哪些利益冲突，对包括兼职、收受礼物等具体行为都进行了精彩的分析和论述，并在比较各国约束利益冲突做法的基础上得出结论，认为应该设立道德性的法律来规范公职人员的行为，减少利益冲突的发生。

2、对隐私权保护与限制的研究。对隐私权进行研究的文献很多，比如：达德利小摩尔(Dudley J.Moore)的《论隐私》，阿兰·F·威斯汀的(Alan F.Westin)的《隐私与自由》，约翰·H·F·夏塔克(John H.F.Shattuck)的《隐私权》，威廉姆·C·比尔(William C.Bier)编的《隐私：消失的价值》，路易斯·R·米泽尔(louis R.mizell)的《侵犯隐私》等，这些著作虽然都认为应该保护公民的隐私权，但均未否定作为公众人物的公职人员的隐私权是有限的。另一方面，帕特里克·多贝尔(Patrick Dobel)有关《公职人员私生活判断》(1998)一文，从由于法律限制的软弱性和美国政治及新闻舆论的强势性出发，指出公职人员的私人生活由于监督的无时无刻性而受到了一定伤害，这其实是损害了公职人员作为公民的基本权利，因此，应该重新界定私人生活和公共生活，为保障公职人员的私人生活和满足公众的监督权利之间设定一个标准。由此可见，国外公职人员的隐私权确实具有一定限度。

(三)对财产申报制度作用的探讨

财产申报直接关乎公职人员的道德问题，因此国外研究过程中也非常关注财产申报的作用和功能，比如美国学者在研究《政府道德法》时就特别重视该法律是否有助于提升政府公职人员的道德。齐默尔曼·约瑟夫(ZimmermanJoseph)在《控制政府中的不道德行为》(1994)一书中认为目前的利益冲突约束体系无法消除腐败，因此必须要探索新的对不道德行为的控制机制。作者在文中不仅对政府的不同道德政策进行了评价而且还建立了一个道德程序模型。菲利普·H·乔斯(Philip H.J0s)在《行政责任回顾：道德共识和道德自律》(1990)一文中以公共官员的行政责任作为切入点指出对于行政官员来说，对其行政责任的过高预期是不合适的，通过道德自治来寻求公共官员的责任归宿和理解何为公共利益具有非常重要的意义。唐纳德·J·马勒兹(Donald J.Maletz)和杰里·哈贝尔(Jerry Herbel)在《超越理想：民主和道德改革》(2000)一文中指出由于腐败频生导致了道德机构和国会中道德委员会的成立。他们认为，学者Dennis，Thompson为他们在道德作用和影响方面的研究提供了进一步的空间，比如在最近的研究中Dennis，Thompson指出政府在追求道德的过程中存在着一些“悖论”。两位作者对此展开进一步的研究和讨论，他们认为，虽然道德对于政治极其重要，但目前来看，通过道德机构的努力民众对政府及其雇员的道德水平只保留在较为一般的满意度上，同时，政府过度强调道德项目只会增加成本支出而并无他益。个人利益并不是洪水猛兽，不仅有负面影响也有正面作用，政府应该正确看待这个问题而不要过度约束个人利益，可以通过道德改革给个人发挥自身优势的空间。莎莉·科尔曼·赛尔登(Sally Coleman Selden)、基尼·A·布鲁尔(Gene A.Brewer)和杰弗里·L·布鲁德尼(Jeffrey L.Brudney)在《公共行政中调和价值冲突：理解行政角色》(1999)一文中，采用问题分析法探究了69位行政人员的行政角色和责任，通过分析他们得出，在行政人员身上体现了五种角色划分，作者将之称为公共利益的掌舵者、适应的现实主义者、务实的功利主义者、顺从的管理者和实用的理想主义者。虽然1883年的《彭德尔顿法》中就建议公职人员应该是中立主义者，但是伍德罗·威尔逊总统和其他顺从者的管理者却认为公职人员应该是公共利益的掌舵者，这个角色现在被很多研究此问题的学者诸如布莱克斯堡集团所认可。另外三个角色(适应的现实主义者、务实的功利主义者、实用的理想主义者)则拒绝迎合民选官员的意志。作者认为对这五种角色的深入调查分析对于未来的研究很有意义。可以说，财产申报是否有作用，是否起到了约束公职人员道德和提升他们的政治责任感的效果，是学者们较为关注的重点，因此对这个问题的研究也比较多。

(四)对财产申报法和道德机构的研究

G·卡尔文·麦肯齐(G.Calvin Mackenzie)和迈克尔·哈夫肯(Michael Hafken)在《丑闻证明：道德法律是否让政府变得更有道德?》一书中通过对现代道德机制发展历史的回顾指出虽然现代政治中的道德法律已经不需要再靠政治丑闻的推动来建立，但在“后水门时代”，政府反而面对着民众更多的指责和怀疑，政府只能靠出台越来越多的道德法律来弥补。这些道德法律都建立在道德监管和对人性进行最坏设定的基础之上。作者分析了涉及到道德法律的一些问题诸如财产申报和披露、利益冲突约束、兼职和职业外收入报告、是否接受过礼品和退职后的从业情况等，为其他研究财产申报制度的学者提供了很多有价值的信息。罗伯特·w·史密斯(Robert w.Smith)在《比较伦理官员和政府道德管理员：只是苹果与橙的区别还是要学习的经验?》(2003)一文中认为，随着21世纪的到来，道德问题不仅没有减少反而更常成为新闻头条。步行者民意调查机构表明，在过去两年里，57％的政府雇员承认有违反道德的行为。同时，也有民意调查机构表明在公司企业中48％的雇员会无视或践踏道德规则。虽然政府制定了道德法律(《政府道德法》)和设置了道德办公室，企业也制定了道德条款和设置了相应的道德官员，但违反道德的行为仍然屡禁不止，这些道德机构到底干了什么?作者探讨了其中的原因，指出政府与企业之间相互交流经验和互相学习道德管理方法非常重要。财产申报作为一项道德法律自身有没有什么问题，财产申报机构和道德行政官还需要哪些改进，学者们对此也进行了深入的研究。

(五)国外研究存在的问题

国外学者有关财产申报制度的探索对笔者进一步的研究有非常重要的指导意义和借鉴价值，但是，也存在着一些问题。

第一，国外多重视对财产申报制度的意义和作用的研究，对财产申报制度建立的具体过程的研究比较少。由于西方国家尤其是美国早在20世纪就已纷纷确立了财产申报制度(道德法)，所以现在国外学者所处的研究阶段

都着重于财产申报是否起到了应有的作用，还有哪些不足可以完善，道德改革才是学者们关注的重点。而我国现在面临的是如何建立财产申报制度，对应这一问题的资料比较少。

第二，国外学者在研究过程中过于将财产申报制度和道德问题挂钩，容易让人产生误解，似乎财产申报制度只是一项道德规则。比如，美国的财产申报制度的主要内容就写在《政府道德法》中，学者们在研究时也多谈道德问题，只是偶尔兼及财产申报和公示等具体的制度问题。我国对道德的理解和解释与国外不尽相同，借鉴起来有点困难。

第三。国外财产申报制度研究多是针对本国问题的对策性研究，我国的国情与西方国家有很多不同，不可能完全照搬。

二、国内有关公职人员财产申报制度的研究状况

国内有很多学者都在关注和推动着财产申报制度，如胡星斗、巩献田、邵道生、韩德云、虞崇胜、王明高、郇天莹、刘明波等。这些学者针对如何实现财产申报制度、财产申报制度的意义和价值、财产申报法的具体设定、财产申报制度的难点和出路等方面都提出了见仁见智的看法和思路。他们的观点对笔者的论文写作具有极大的启发意义和借鉴价值。在对财产申报进行专业研究的领域，目前笔者所能查到的资料内容有如下方面。

(一)对国内外财产申报制度的比较研究

由于财产申报制度在一些国家和地区已经施行的比较成熟，所以国内学者在研究的过程中多半会对域外的财产申报制度与国内的财产申报制度现状进行比较分析、这些比较侧重于发现我国现行的财产申报与国外相比还有哪些缺陷和不足，着重强调我们还可以在哪些方面进行完善和改进。比如刘明波在《中外财产申报制度述要——写在家庭财产报告制度实施之际》一书中通过比较中国内地在财产申报制度方面所做的努力和国外以及我国台湾、香港地区实施财产申报制度时存在的经验和教训，为其他学者对财产申报制度的进一步研究提供了有益的探索。北京大学的郇天莹博士在《中国公务员财产申报制度的构建路径研究》论文中首先从境外国家和地区财产申报制度构建路径的分析人手，通过比对美国、俄罗斯、韩国和中国台湾地区的财产申报理念、制度以及相似性行为来探寻财产申报制度的普遍性规律，从而为我国的财产申报制度的构建提供可资借鉴的经验。另外，蒋云根的《国外财产申报的制度化建设与启示》，斯宜的《国外财产申报制度的内容、特点与性质》，邰祖岩的《国外官员财产申报制度的实施状况及启示》，竹立家的《国外官员财产申报制度的政治和法律基础探析》，黎慈的《美国公务员财产申报制度及其启示》，曹贵宝、刘宏勋、刘书增的《加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示》，周金恋的《韩国公职人员财产登记制度的演变及其启示》等文章也都是从国别比较的角度分析他国或地区的财产申报制度来为我国的财产申报的研究和实施提供参考。这些资料对中国学者研究财产申报制度的域外经验部分具有极大的借鉴价值。

(二)对财产申报制度必要性的探讨

探讨财产申报制度的必要性旨在推动我国财产申报制度的出台和实施，涉及对财产申报进行研究的论文和文章很难跳脱这个话题。罗宾在《试论在我国实行财产申报立法的必要性》一文中就从各国的实践经验、我国建立法治政府的现实需要、已有的相关法律的低效力、建立严密的反腐败体系等方面对财产申报立法的必要性进行条分缕析，并指出现阶段我国实行财产申报立法是可能和可行的。张兆臣在《我国公务员财产申报制度的现实性分析》一文里也明确指出财产申报制度对于民主政治和市场经济发展、现代法治社会建设要求等方面具有意义和价值。杨建国在《中国官员财产申报入法：必要与可能》一文中认为财产申报制度具有耦合官员的社会角色、彰显现代法治精神、体现公众知情权和官员隐私权的博弈、顺应世界治腐潮流等方面的价值。蒲志强的《公职人员财产申报制度的行政伦理研究》一文从财产申报制度是行政伦理法制化的重要内容作为切入点，深入探析了财产申报制度对于构建和完善行政伦理的重要作用和价值。

(三)对我国财产申报制度缺陷和影响因素的研究

对财产申报制度的国别研究和必要性研究最终要落实到分析和探讨我国财产申报制度面临的现实问题方面。研究和探讨我国财产申报制度的缺陷和影响因素的文章很多。这些文章大多都是从我国目前施行的财产申报本身入手，着重探讨财产申报范围、申报方式、申报种类、申报时间、对违规申报惩治等方面的不足，比如邬思源、欧晓明的《我国家庭财产申报制度化的现实困境与前瞻》，李一帆的《家庭财产申报制六大缺陷》，邹东升的《财产申报循名责实：依据、缺失与重构》，孙国祥的《财产申报制度建构中的相关问题刍议》，张碧安、钟金的《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》等文章均是从我国现行的财产申报规定本身入手分析财产申报制度还有哪些需要完善和改进的地方。还有一些文章是从我国财产申报制度的配套制度与外部环境的影响因素方面进行探讨，比如林喆的《当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策》一文认为影响我国财产申报制度的主要因素有干部诚信问题、监督主体认识问题、全民信用卡制度的缺失等；王高贺、郭文亮的《当前我国推行官员财产申报制度的心理障碍及其治理》一文认为影响我国财产申报制度实施的心理因素有藏富心理、保护个人隐私心理、(官员)担心收入减少的心理、害怕腐败行为暴露的心理、目前推行时机还不成熟的心理等。郇天莹博士在《中国公务员财产申报制度的构建路径研究》论文中更是通过问卷调查和深度访谈的方式，对影响财产申报制度的动力因素和阻力因素进行了实证分析，为我们提供了有益的借鉴。

(四)对我国财产申报制度完善方法和路径的探讨

国内有关财产申报制度的研究中要解决的最主要问题就是如何构建我国财产申报制度切实可行的路径以及怎样完善我国现有的财产申报规定。几乎所有对此进行研究的书籍、论文和文章当中都会把构建我国财产申报制度的路径、方法和措施作为论述的终点。一些研究者认为应着力完善财产申报制度本身，如对财产申报立法或增强现有财产申报规定的适用性，孙昌军在《关于完善家庭财产申报制度的思考与建议》一文中就认为目前由中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的现行《规定》在立法层次上太低，只属于部门规章性质，因此应该尽快制定《中华人民共和国国家工作人员家庭财产申报法》，考虑到立法程序比较漫长无法满足现实需要的情况下也可先修订现有《规定》的内容，增强现行《规定》的适应性。还有一些学者(如华东政法大学的张淑芳教授)指出财产申报法的建立要实现同宪法、民法、公务员法和刑法的链接，从而构成一个良好的反腐倡廉法律体系。总体来看，对我国财产申报制度完善方法和具体路径进行探讨的文章尽管很多但绝大多数大同小异，无法完全满足我国财产申报制度建立和实施的现实需要和多样化要求。

综上所述，国内对于财产申报制度的研究主要集中在财产申报制度的重要性、我国财产申报制度的现状、国

外财产申报制度的经验、我国建立财产申报制度的障碍等几个方面。其中关于财产申报制度的意义和现状的探讨几乎不存在争议，对于国外财产申报制度的现状研究也相对丰富，而关于建立财产申报制度的主要障碍的分析虽然也十分透彻，但是对如何消除这些障碍尚缺乏具体可行的措施探讨。

(五)国内研究存在的问题

国内有关财产申报制度的研究确实有很多值得笔者借鉴和学习的地方，但从总体上看，还存在着以下一些问题。

首先，国内多集中于对财产申报制度的实施细节研究，对其理论基础的探索很少。国内学者在研究过程中多侧重于财产申报制度的细节问题，而没有深入挖掘财产申报制度的理论根源。但是，只有对财产申报制度的理论基础和来源做一个深度探索，才能够真正发现和了解财产申报制度实施的必要性，并能为财产申报制度的现实研究提供丰富的理论支持和价值论证。

其次，国内有关财产申报的研究多为对策研究，但又因为研究内容较为单一而无法为财产申报的现实需要提供更为多样化的借鉴。这一点在完善我国财产申报制度的路径和方法的研究上体现尤为明显。绝大多数研究内容都认为应该完善现有的财产申报范围、申报方式、申报种类、申报时间以及违规申报惩治方面，或者应该加快对财产申报立法，完善财产申报法同其他法律的对接等。实际上，如何完善财产申报的配套制度和外在环境的研究也同样重要，在这个方面所能发现的资料比较少。

再次，国内对财产申报制度进行研究时多注重财产申报制度在防治腐败方面的作用，较少关注这项制度与道德的关系问题。财产申报制度并不只是反贪贿法律中的重要一环，实际上它在调节公职人员利益冲突的心理和行为。提升公职人员道德素质方面具有别项制度无法替代的作用。可以说，财产申报制度虽然并不是一项道德律令。但它与道德的联系却非常紧密，要求公职人员申报财产其实也是让公职人员进行道德自律和自省的过程，财产申报制度对于提升公职人员的职业道德水平具有非常重要的作用。探究财产申报制度与道德的关系是对财产申报研究中不可或缺的一环。

最后，国内对财产申报制度的实证研究较少。国内研究多集中于对财产申报制度进行抽象解读，实证分析较少。实际上，只有对财产申报制度进行具体而微的实证分析才能够找出现有制度与理想中的财产申报制度的差距，也才能够对如何构建我国公职人员财产申报制度这个问题作出更加有效的解答。

责任编辑梅瑞祥