清代的西陲：从伊犁将军到新疆巡抚

纪大椿

乾隆帝平定准噶尔与大小和卓的叛乱，统一天山南北

1644年八旗劲旅攻入北京，击败了推翻明朝的李白成农民军，建立了中国历史上最后一个封建王朝——清朝。清廷入主京城的第二年，远在西陲的厄鲁特蒙古（西蒙古）和叶尔羌汗国可汗先后派出贡使前往京城，请求按照明代旧例继续朝贡，获得了允准。清廷封赏各部首领，予以笼络和安抚，以便集中力量解决以南明小朝廷为代表的抗清斗争。

厄鲁特蒙古分为四部，其中准噶尔部在首领巴图尔珲台吉时期开始强大，逐渐控有其他三部。其子噶尔丹继立，1679年受西藏五世达赖喇嘛梵封为“博硕克图汗”，是为准噶尔汗国立国之始。他和他的继任者们竭力扩张地盘：西征邻境哈萨克汗国；1680年（一说1678年）趁南疆叶尔羌汗国内讧邀约出兵相助之机予以兼并；数次发兵东征中部的喀尔喀蒙古（外蒙古，今蒙古国）和东部的察哈尔蒙古（内蒙古），构成对清廷的直接威胁。

面对着厄鲁特蒙古势力的东扩，无论是康熙还是雍正都只是挫其凶锋而止。乾隆继位之后，南方汉民的反抗已被扑灭；西南云、贵、川的彝族、苗族、藏族几处拥有武装的世袭“土司”，也不敌清军的进攻先后投诚。这使得乾隆有了足够的实力对付厄鲁特蒙古。而汗国内部却是权力斗争愈演愈烈，各部为躲避战祸纷纷东徙，以求朝廷的保护。乾隆把握时机，组织来投的厄鲁特部众，配合八旗兵丁，于1755年直捣伊犁，攻灭准噶尔汗国。继而又镇压了梦想充任准噶尔“总台吉”不得而反叛朝廷的辉特部台吉阿睦尔撒纳，迫使他逃往哈萨克与俄罗斯，客死异国他乡。于是，继西南之后，西北一个拥有世袭领地的“独立王国”被攻灭了。

雍正、乾隆时期凡是用兵后实施“改土归流”之处一概称之为“新疆”，西域也不例外。嘉庆时，伊犁将军松筠安排几位成员撰定《西陲总统事略》一书，进呈给刚刚即位的道光。道光作序并赐名为《钦定新疆识略》。之后，“新疆”就成了“西域”或“西域新疆”的专用地名。

早年噶尔丹兼并叶尔羌汗国后立“代理人”治理南疆。凡有异动，即被作为人质押送伊犁：1682年有原汗王家族的阿卜都里什特和他的儿子，后有伊斯兰教的“和卓”们。伊斯兰教分成三大派，其中苏非派内部又有黑山宗、白山宗两个教团，首领是称作“和卓”的宗教贵族。他们以“圣裔”自居，相互间却水火不容，相互攻伐谋杀。从1700年起，有多人被准噶尔押赴伊犁；后来单独释放黑山派和卓，不令白山派和卓南归，老和卓亡故，后辈继为人质。白山派和卓们在清军抵达伊犁时获得解救，表示愿为清廷效命。

乾隆令布拉尼敦和卓随清军南下统治旧部，令其弟霍集占留伊犁管理南疆维吾尔移民。霍集占以为天山天险足以阻挡清军南下，是实现祖先梦寐以求建立和卓政权的最佳时机；1757年率领武装潜赴南疆，说服其兄扑杀清军而举起叛旗。他们踏入父辈生活过的南疆，自身却是没有根基的“客户”，首先遭到各地世俗封建主的强烈反对，也遭到一同被解救的远房叔侄们的反对。清军从伊犁越天山而下，很快就取得平叛斗争的胜利。1759年和卓兄弟亡命巴达克山（一名拔达克山，今阿富汗东北、塔吉克斯坦东南），遭当地酋长击杀。

设立伊犁将军，形成众多民族共存格局

清代治理边疆，概由满蒙亲贵职掌的理藩院综理，与治理内地民人有很大的不同。在地方，设驻防将军大臣，只管军政不理民事。

1762年，清廷在惠远城（今霍城县）设“总统伊犁等处将军”，简称“伊犁将军”，正一品或从一品不等，主要由满洲亲贵充任，偶有少数蒙古或汉军旗大员担任。将军衙门内设印房、回务、粮饷、驼马等处，以章京、笔帖式等司官分掌各职。将军统率各地满营与绿营等驻防、换防兵和伊犁锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特四营携眷驻防兵，兼理对外交涉。

伊犁将军下辖伊犁参赞大臣、塔城参赞大臣、总理回疆各城事务参赞大臣。回疆参赞大臣驻地曾在喀什噶尔（今喀什）、乌什、叶尔羌（今莎车）三地之间迁移，冠名随之变更；辖地亦广，设喀什噶尔、英吉沙尔（今英吉沙）、叶尔羌、和阗、乌什、阿克苏、库车、喀喇沙尔（今焉耆）八处办事大臣或领队大臣，简称“南八城”；其中又分喀、英、叶、和的“西四城”和乌、阿、库、喀的“东四城”。

整个南疆都在伊犁将军直辖之下，北疆则仅辖伊犁、塔城两地。其他北疆地区设乌鲁木齐都统一员，从一品，与伊犁将军略同，但受后者节制；下设副都统一员，正二品；属下有吐鲁番、巴里坤、古城（今奇台）、库尔喀喇乌苏（今乌苏）四处领队大臣，管治各地军政。都统兼管镇迪道事务，镇迪道在建制上属于甘肃省，领镇西（今巴里坤）府和迪化（今乌鲁木齐）直隶州，共辖六县；哈密在建制上属甘肃省安肃道，也受都统兼管。

军府制治下的少数民族内部事务仍由各族头目自理。如在蒙古、哈萨克等牧区和哈密、吐鲁番，推行札萨克制，册封头人为世袭王公等爵衔；在南疆和伊犁的维吾尔地方维持原有的伯克制，只是将其纳入朝廷的体制。如：推行大清律例，取缔伯克的杀人权；实行政教分离，伯克和阿訇不得互兼；废除伯克世袭，高级伯克任免由地方大臣拟妥名单，奏请朝廷择定补放，下级伯克由参赞大臣派放；定各级伯克为三品至七品不等，按品级不同分配不同数量的“燕齐户”（农奴）和养廉田（份地）；实行回避制度，高级伯克回避本城、低级伯克回避本庄；五品以上伯克需轮班进京入觐，培植王公伯克对朝廷的向心力。

伯克们的实权被削弱了，但是朝廷给予他们的权益足以补偿已经失去了的。更何况，朝廷赏罚分明，凡是胆敢反叛者一律严厉镇压，决不姑息；凡是拥护朝廷者，一律分封奖赏。如准噶尔末代可汗达瓦齐，兵败被俘后解送京城，乾隆说他不是反叛朝廷，赐封和硕亲王，妻以宗室女。对于南疆潜在的权力觊觎者，如反对和卓兄弟叛乱的以额色尹和卓为首的叔侄们，前叶尔羌汗国的察合台后王家族后裔，以及流露出想当南疆总头领的地方豪强，都被全家请到京城，赐以王公、台吉等爵衔，享受皇家贵族的待遇。乾隆为众多寓京穆斯林“敕建”清真寺，更纳额色尹侄女为容妃。至于其他因平叛有功而享受封爵的维吾尔头人还有多位，最著名的当属拥有世袭领地的哈密王和吐鲁番王。由于措施得当，平叛胜利之后，除了1765年的乌什因“沙枣树”事件而引发的反差徭暴动外，新疆维持了长时间的社会安宁。

社会安宁的结果便是早先因各种原因离开新疆的人们纷纷回归故土。

先前为了躲避战祸而逃入邻境哈萨克等地的厄鲁特蒙古人，首先返回伊犁旧牧；少数被贩卖到邻境为奴的，官家出资予以赎回安置。

此前1628～1643年远徙欧洲伏尔加河下游的土尔扈特蒙古，因不堪俄国繁重的征兵和奴役，在渥巴锡汗率领下，17万人踏上回归故国的万里征途；途中遭到俄国军队的围追堵截，抵达伊犁时只剩下7万多人了。朝廷派出官员给予良好的救济和妥善的安置，各部首领都获得了册封。另一方面，朝廷为了护卫首府惠远城的安全和粮食等供应，组织东北、内蒙等地的锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特携眷兵屯驻伊犁，耕牧与驻防并举；又组织内地回、汉农民移民天山北麓开荒种地；还迁移南疆维吾尔农民至伊犁从事农耕。新疆的屯田事业，兴于汉而扩于唐，清代达到空前的规模。

境外哈萨克汗国的牧民仰慕新疆的安定而纷纷越境游牧。清军在例行巡边时予以驱逐，后来得到朝廷的许可，凡是照章交纳马租者即可准予入境游牧安居，换句话说就是允许他们入境成为向朝廷纳税的臣民。1790年，首领库库岱晋京朝觐，被册封为公，这是中国哈萨克族中最早接受册封、受封爵位最高的首领。柯尔克孜、乌孜别克和塔塔尔等民族群众的入境，从事农牧或商贸，娶妻生子，日久也成了中国臣民。

新疆的民族构成自此有了巨大变化：结束了“南回（维吾尔）北准（准噶尔蒙古）”的局面，众多民族在西陲边疆共同劳动生息的格局最终形成。

各级驻扎大臣既然不理民事，伯克们便可毫无约束地为所欲为。尽管驻扎大臣常有限制伯克权力的专项奏请，总是遭到上谕的驳斥。乾隆就认为王公伯克们还是会替朝廷效命出力的，不要因为措施不当而引起他们的猜疑。弊端既已丛生而朝廷却袒护有加，任其发展蔓延的结果便是地方政务之败坏。

当年和卓兄弟虽然命丧巴达克山，大和卓长子萨木萨克却辗转匿居于浩罕。浩罕是中亚乌兹别克人建立的小汗国，为清代藩属，在新疆南部有相当的商贸利益。从1820年开始，浩罕再三迫使萨木萨克之子张格尔领浩罕兵入侵南疆，规模最大的一次发生在1826年；平定之后，张格尔之兄和他们的子侄们依然受浩罕唆使再三入境骚扰劫掠、杀害边民。这是边务废弛的后果。

张格尔事件警醒了朝廷，急于探求安定之道。领军平乱的扬威将军长龄、钦差大臣那彦成等朝廷命官先后奏陈南疆善后之策。朝廷予以采纳的只是一些枝微末节，用以约束伯克们过分的恶行，而对于添设文官等虑及久远的奏请则不予采纳。理由简单可笑：如果应该设置文官，前朝早已设置，何至于拖延至今？此后边警依旧，朝廷不认真整饬边务，却责怪官员奏陈之措施不当，予以惩办。

张格尔事件在民间引起的反响却绝然不同。1820年，二十八岁的龚自珍提出《西域置行省议》，主张在新疆设置总督和巡抚，实施郡县制统治。1833年，二十一岁的左宗棠赴京会试，有感于西陲之不宁，吟诗言志云“置省尚烦他日策，兴屯宁费度支钱”。所论各节较之朝中官僚增派文官之议更具标本兼治之意涵。年轻学人的呼吁没有引起当局的注意，已经步入下坡路的朝廷，没有遭遇重大变故，是很难有所作为、有所担当的。

新疆建省的实施，实现行政制度的一体化

在太平天国和陕甘回民起义的影响下，1864年新疆各地爆发了规模空前的农民起义。起义领导权为各地宗教首领所窃夺，在南北疆形成五处地方割据政权，为扩张地盘而相互征战，为入侵者提供了各个击破的机会。

1865年初，浩罕军官阿古柏率领一支武装入侵南疆，得众多浩罕商人的内应，迅速占取喀什等城；经过几年的阴谋诱杀和血腥屠城，侵占了新疆南部，1870年又侵占吐鲁番、乌鲁木齐、玛纳斯等地。1871年，俄国出兵镇压中国人民的抗俄斗争，侵占伊犁全境；继而拆毁惠远城，在宁远（今伊宁市）城西建“新城”作为殖民统治的据点。

大片国土沦丧造成西北边疆的危机震惊了朝野。经过塞防与海防的争辩之后，朝廷命陕甘总督左宗棠任督办新疆军务，全力收复新疆。左宗棠制定“先南后北”的作战方针，从1876年夏到1877年冬，以一年半的时间就将阿古柏侵略势力逐出国门之外。

面对着旧制荡然无存的南疆，左宗棠深谋远虑，为下一步的建省铺设道路。他通令前敌将领刘锦棠等，凡收复一地即从军中选派幕僚组建各级“善后局”，由局员经办地方一切事务；对待昔日的王公伯克，只可令其传谕善后局的决定，即如征缴粮草，也只可令其催办，不可令其代征代收。这一举措，事实上将各地民政事务管辖权掌握在善后局手中，构成了日后各级衙门的雏形。经过农民起义打击的各地伯克，经济地位早已一落千丈，朝廷允准他们保留原品顶戴，社会地位不变，已是感激万分了。

在收复新疆之战胜利在望的时候，左宗棠奉旨奏陈新疆善后。他从维护朝廷长治久安的目标出发，论证了新疆建省的必要性和可能性，最后强调合今不图未免可惜。朝廷几经犹豫之后，表达了同意建省的意向，但要等到伊犁收复之后再做决定。新疆建省涉及面颇广，主要是清廷在边疆地区的统辖权将由满族亲贵主持下的理藩院，转向以汉族官僚占主导地位的内阁，朝廷不得不慎重考虑、艰难抉择。

1880年驻英法两国公使曾纪泽奉旨赴俄国谈判，第二年签订《中俄伊犁条约》。中国收复伊犁东路，割让伊犁西路；连同1864年俄国趁人之危逼迫清廷签订《中俄勘分西北界约记》在内，我国西北50余万平方公里领土改变了颜色。伊犁将军金顺奉旨前往接收伊犁，面对废墟一片的惠远城，不得不在城北另建新惠远城和将军府。

伊犁收复在即之时，新任陕甘总督谭钟麟、调任两江总督左宗棠、继任督办新疆军务的湘军总统刘锦棠，先后缮摺奏陈，将新疆建省事宜迅速推进到具体实施阶段。朝廷批准了刘锦棠的方案，并令其先行派设道、府、厅、州、县各级官员。刘锦棠首先恢复了原甘肃省镇迪道，并将原安肃道的哈密划入其中；新建阿克苏道，辖原先的“东四域”；新建喀什噶尔道，辖原先的“西四城”。1884年朝廷命令刘锦棠为新疆首任巡抚。巡抚，从二品，刘锦棠因军功卓著加侍郎衔，为正二品。省会建在迪化府，因大片疆土易色而致军政中心不得不东移。1885年，伊犁将军金顺奉诏进京，刘锦棠立即增建伊塔道，至此，新疆全省四道初建完成。

刘锦棠的建省主张折中于谭钟麟、左宗棠之间。新疆不设总督，如果设督而脱离陕甘的后援，自身力量突显薄弱，一旦有变恐难呼应自如。新疆与陕甘总督的传统隶属关系，他不能不考虑。也不废除伊犁将军，只是将其权限局限在伊犁塔城边防而不再统领全疆，他同样不能不顾及伊犁将军乃属满洲权贵的传统势力圈。所以他的方案最终能被朝廷接受和采纳。但是他没有考虑到因保留伊犁将军而造成的“后遗症”——巡抚与将军并立，新疆便形成了两个权力中心，相互掣肘势所必然。有人主张增设新疆总督，以制衡将军与巡抚之间的权力，被讥为“一国三公”更加添乱。

虽然遗留不少问题，实现新疆建省的意义仍然不可低估。

从全国而论，1885年因日本侵略台湾造成东南沿海形势骤变，朝廷移福建巡抚至台湾，两年后台湾正式建省。1907年东北建省，以原盛京将军为总督，下辖吉林、黑龙江两处巡抚；同时将三处将军一并裁撤，避免了军府与督抚间的无谓争端。此外，内外蒙古和西藏的建省问题也引起了朝野的议论。晚清的边疆地区由军府制转为郡县制已成必然之势，新疆起了领头作用。

从新疆本身而论，建省之后实现了境内行政制度的一体化，原先的人为壁垒被消除了，有利于各族人民的相互交往和学习。伯克们原先的养廉田，经过农民起义打击早已名实俱亡，如今统统归官招租。这就推动了新疆农村社会由领主经济向地主经济过渡、封建徭役制向收获物分成制过渡，形成了后世被称为“无偿劳役与对分制相结合”的剥削形式。在派设州县等各级官员时，刘锦棠又将内地绅衿之制仿行于新疆：对三四品伯克委为州县等各级乡绅，对中下级伯克由知县任为乡约或胥吏，伯克们也乐于接受，实现了安稳过渡。1887年朝廷谕令废除伯克制所有名目，伯克制彻底退出了历史舞台。

民国肇始，1919年北洋政府鉴于当时国内外形势，将阿勒泰作为一个道划属新疆省，省内由四道续增至八道；1929年国民政府通令改道为区，至1949年全省共建十个行政区。清代旧制被废，新疆军府与抚署间的争论就此终结；而督抚并设之争却演化为新疆“分省”与否的议论。当然，这是后话。

（责任编辑：张双敏）

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2012年2月27日，《故宫博物院清代新疆文物珍藏展》在新疆维吾尔自治区博物馆开展。本次展览通过大量珍贵文物将观众的视线引入清代新疆社会发展的历史之中，并对大一统背景下的整个清代新疆社会的政治、经济、文化发展脉络做了客观清晰的展示。展览由五部分组成：一、清王朝统一天山南北；二、伊犁将军府的设置；三、土尔扈特部回归祖国；四、巩固统一稳定边疆；五、新疆建省与社会发展。展览汇集了北京故宫博物院、国家图书馆、新疆博物馆的134件（套）清代珍贵文物，其中50%以上为一级文物，展期为三个月。在102件（套）故宫展品中，有些书画、服饰等珍贵文物为首次展出。为全面回顾与展示一个半世纪前清代新疆的历史与文化，新疆博物馆还从美国大都会博物馆、德国柏林民族博物馆、德国赖斯博物馆、台北故宫博物院、天津博物馆等多家博物馆搜寻到了部分珍贵文物的照片以丰富展览形式与内容。