新形势下人民政协功能的再开发

孙瑞华

摘要：人民政协的性质规定团结与民主是人民政协的基本功能和主题，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大主要具体职能。根据人民政协履行职能的要求，其功能性作用日益重要，并需根据新形势发展需要进一步拓展新内容，因为目前人民政协在其功能作用发挥过程中，出现了功能过剩及其浪费、功能不足及其闲置的问题。解放思想，实事求是，巩固和坚持人民政协的基本功能，完善和开发人民政协的具体功能，在继承中创新，在创新中发展，是时代赋予人民政协的新课题。

关键词：人民政协；功能；开发

中图分类号：D664文献标识马：A 文章编号：1008-6269(2012)04-0028-04

“功能”即为事物或方法所发挥的有利作用与效能[1]。然而现实中，事物所发挥的有利作用并不总是完满无缺、尽职到位的，受各种主客观因素的影响，功能发挥的过程中或出现功能过剩的问题，或出现功能不足的问题，从而影响事物发展的进程及其效果。功能过剩与功能不足，在人民政协功能作用的发挥中也有所表现，亦影响着人民政协团结与民主作用的充分发挥。因此，解放思想，创新思路，深入分析并认清人民政协功能发挥过程中功能过剩与不足的问题及其原因，加强、创新和完善人民政协的功能，是推进人民政协可持续发展的必然要求。

一、人民政协功能发挥过程中的功能过剩与不足

团结与民主是人民政协的永恒主题，而政治协商、民主监督、参政议政则是现阶段人民政协的主要职能。政治协商、民主监督、参政议政以团结和民主为指向，被团结和民主所指引；而团结与民主则通过政治协商、民主监督、参政议政的具体发挥来充分实现。因此可以说，团结与民主是人民政协的基本功能即上位功能，而政治协商、民主监督、参政议政则是人民政协实现团结与民主的具体功能即下位功能。人民政协在发挥团结与民主作用的过程中所出现的功能过剩与不足，就是通过人民政协职能履行中出现的问题具体表现出来的。

（一）功能过剩及其浪费

功能过剩是指事物功能作用的过度发挥超出了人们的需要。功能过度发挥的后果会导致功能浪费。在人民政协的发展过程中，因功能作用过度发挥而导致的功能浪费问题并不普遍，但却具有典型性，这发生在人民政协最主要的工作——提案工作中。

众所周知，提案是人民政协组织、委员履行职能的一个重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一个重要方式、载体，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化和科学化的一条重要渠道。提案工作随着人民政协的诞生而诞生，是人民政协的一项全局性、经常性工作。几十年来，人民政协就是通过充分运用提案这种形式反映各方面意见和建议，供党委政府决策参考，并得到党委和政府有关部门的高度重视，解决了众多关系国计民生的大事要事，成为履行政协职能最直接、最便捷、最规范、最有效的方式。

然而，就是这一最有效的方式在履职过程中依然尚需改进。多年来，政协提案大多在每年政协全会的几天时间内集中提交，例如全国十一届政协5年期间，共收到大会提案27604份，每年的全会平均收到5521份[2]。如此庞大数量的提案，要求几天时间内完成整理、分类和立案，给提案的正常办理和落实带来诸多不便。特别是到了全会提案的截止时间，更有大量提案仓促提交，提案质量难以保证。加之政协委员大都具有“单位人”和“政协人”的双重身份，有些委员平时本职工作繁忙，难以抽身履行委员职责，只能在全会期间仓促“操刀上阵”提出提案，这就难以保证提案质量。而每年政协全会召开的时间，又滞后于党委、政府新一年工作计划制定的时间，导致一些群众急需要办的实事难事、一些合理性的建议难以及时有效地列入当年政府预算、进入当年党政决策。这些都在一定程度上影响了提案质量和办理质量，使提案促进党政决策民主化、科学化的功效大为削弱。这就是政治协商、参政议政这一职能因短时间内的过度发挥所导致的功能浪费。此外，人民政协界别的重复设置，如同时存在共青团界和青联界、科协和科技界等，在很大程度上造成了政治资源的浪费，也即造成了人民政协功能的浪费。

（二）功能不足及其闲置

功能不足是指事物功能作用的发挥不到位，没有达到人们的要求。而功能不足的后果则会导致功能闲置。在人民政协的发展过程中，因功能作用发挥不足、不到位而导致的功能闲置问题较为普遍，最突出的就是人民政协政治协商纳入决策程序以及民主监督有效发挥的问题。

政治协商是人民政协最早确立的职能，1949年《人民政协组织法》就作出了明确规定。2005年3月，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对政治协商提出了具体要求。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步提出，“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。胡锦涛在十七大报告中强调要“把政治协商纳入决策程序”，在2009年庆祝人民政协成立60周年大会上的讲话中要求“各级党委要按照党的十七大作出的战略部署……切实把政治协商纳入决策程序”。根据党中央的这些要求，近年来，一些地方的党委将政治协商作为重点工作加以推进，专门就“政治协商”推出了相关的具体的实施规程、意见和办法，并试点执行。

各地相继出台的“政治协商规程”等规范性文件，在“程序化”上下功夫，就协商的主要形式和程序、协商内容、协商成果的办理和反馈以及协商内容提交决策的先决条件等进行了明确规定，从操作层面上基本回答了“为什么要政治协商、协商什么、协商以后怎么办”等问题，具有创新性的突破。但即便如此，这类文件中仍存在着较多原则性规定，诸如“一般”、“至少”、“原则上”、“除特殊情况外”、“大政方针”、“重要事务”等这样模糊的概念依然存在，对协商主体和内容的确定依然存在较大分歧，制度执行的约束力也尚待进一步加强。因此，政治协商这一具体功能从政策层面保证其充分发挥依然尚待时日，这必然使人民政协的政治协商在目前的实践阶段依然存在着部分功能闲置的问题。此外，民主监督等功能也面临相似的问题，如多年来人民政协民主监督“弱监”、“虚监”、“漏监”、“后监”等问题一直是人们关注的热点难点问题，这一问题正是人民政协功能作用发挥不到位而造成的。

二、解放思想，实事求是，保证人民政协基本功能的到位发挥

团结与民主是人民政协的基本功能，亦是人民政协生存与发展的根本。失去了团结与民主，人民政协就失去了存在与发展的意义与价值。因此，对人民政协来说，只有通过努力探索、创新发挥政治协商、民主监督、参政议政这一具体功能的方式方法，才能巩固、坚持与保证团结与民主这一基本功能充分发挥。

（一）努力探索创新发挥具体功能作用的方式方法，减少功能过剩所导致的功能浪费，保证团结与民主这一基本功能的充分发挥

其一是将提案征集关口前移。有的地方政协尝试将原来每年全会期间集中提交提案的时间前移至上一年的10月份，利用3个月的时间组织委员围绕党政工作中心调研论证，形成政协提案预案，并在党政决策、政府预算之前传递给决策者。决策者针对提案预案中的意见、建议主动与委员沟通协商，逐件分析，分类分层提出落实建议。委员们根据预案反馈情况，形成正式提案提交政协全会。提案前置打破了以往政协提案提交与办理的固有模式，有效避免了全会期间仓促提出提案所造成的量多质差、建议笼统、难以操作等现象，形成了一大批高质量的精品提案，有力提升了提案交办速度和落实力度，使政协提案的价值实现了最大化[3]。这一创新举措有效避免了因政治协商、参政议政短时间内的集中过度发挥而导致的功能浪费。

其二，对相对重叠的界别进行合理调整。如可建立相关调整制度、程序和规则，具体包括调整建议由何人在何种情况下何时可以提出，调整设置的具体条件、论证审批程序、获批后新增界别和合并界别分别如何开展新的工作等，使调整设置工作规范有序经常地进行，减少界别重叠设置，保证界别作用发挥到位。

（二）积极探索创新发挥具体功能作用的方式与方法，减少功能不足所导致的功能闲置，保证团结与民主这一基本功能的充分发挥

第一，对政治协商中的“大政方针”和“重大问题”进行明确的界定，如涉及人数、费用、范围、问题定性等具体参考的量化标准，而对于无法量化或者情况特殊的问题，如果需要列为“重大问题”，也必须给出具体的程序和应急通道以及后续审查问题。关于协商应在决策之前多长时间内进行，可逐渐摸索出相应的准备时间，使协商参与者有时间提前做好大量调查研究、资料分析等工作。此外，无论是决策前还是决策中的协商，对争议较大的问题可设有再协商环节加以补正，如果再协商未果可以启动“搁置”程序。同时，可把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考察考核指标，并明确规定此项工作由组织部主办，统战部、政协办公厅协办。

第二，民主监督由“柔性”变为“柔韧性”。有的委员以建立课题组、开展调查研究、持续跟踪、提出提案的“四环节”方式，对包括财政资金在内的公共财产的管理问题进行了民主监督，作用发挥比较显著。人民政协的民主监督虽然没有强制性，但监督者可以不断提意见、坚持不懈作批评，直到被监督者接受为止[4]。这种由“柔性”变为“柔韧性”的监督，既不损害执政党和政权机关集中统一领导的权威性和有效性，又能够保证人民政协民主功能的到位发挥。

第三，增强民主评议的功能和作用。民主评议是有计划、有步骤地组织政协委员，集中对同级政府及其有关职能部门开展的一种专项集体民主监督，是人民政协在新形势下发挥作用的重要平台。有的地方政协着力探索加强民主评议工作的制度化、规范化和程序化建设，增强民主评议的科学性，确保民主评议的实效性，提升民主评议的创造性，丰富了民主监督的内涵[5]。这一探索，有效推进了人民政协民主功能的到位发挥。

三、解放思想，勇于创新，拓展和开发新的具体功能，保证人民政协基本功能的充分发挥

对人民政协的具体功能来说，它不是一成不变的，而是动态变化、逐步充实和丰富的。建国60多年来，人民政协始终就是统一战线的组织、多党合作和政治协商的重要机构以及发扬社会主义民主的重要形式，而我们对其性质的认识由于受主客观条件的限制，是逐步深入、逐渐完善、逐渐接近其本质的，因而，人民政协的具体功能也就由政治协商、民主监督逐渐丰富为政治协商、民主监督、参政议政，即参政议政本来就是人民政协的具体功能（亦即职能），只不过其以潜功能的形态隐于政协的工作中。随着政协实践的发展和人们认识能力的不断提高，参政议政逐渐被人们所认识、所开发，并以显功能的形态被人们所发挥。时至今日，人民政协还有隐于其中的具体功能尚未被人们所认识、重视和开发，这阻碍着团结与民主这一基本功能在新的形势下充分发挥。

（一）新形势下开发新的具体功能具有充足的现实依据

应该看到，团结与民主作为人民政协的基本功能应有机统一于人民政协具体功能的发挥中。然而现阶段，政治协商、民主监督、参政议政作为人民政协的具体功能，相应突出、主动体现的是人民政协的民主作用，人民政协的团结功能通常被认为在协商、参政中自然而然就体现了、就实现了，例如人们通常所认为的“协商即是团结”。但在实践中，协商并不就会导致团结的必然体现和形成，如旧政协，中国共产党与国民党的协商，并未使大团结的局面最终形成。况且，人民政协在实践中的一些探索和创新，也无法完全归之于民主的作用范畴之内；又如人民政协的“预警”作用。它通过发挥政协委员分布社会各个阶层、深入社会各个领域、触及社会各个方面的优势，组织成立由各界别委员代表和有关专家学者参加的社会舆情收集和分析中心，对收集到的舆情定期进行系统分析和深入研究，找出苗头性、倾向性、源头性的问题，提出解决对策建议，有效维护团结稳定大局；再如人民政协的“润滑”作用。在社会思想文化纷繁复杂的情况下，人民政协通过发挥团结面广、包容性大的优势，采用各种方式大力加强正面舆论导向，弘扬社会正气，引导社会热点，疏导公众情绪，科学解疑释惑，有效凝聚共识。通过开展多层次多渠道多形式的文化交流和文化活动，大力宣传人民政协所特有的“和而不同”、“求同存异”、“厚德包容”的和谐理念和政治文化准则，增强政治凝聚力和社会向心力，使分歧得到缩小，摩擦得以润滑。

人民政协的逻辑起点是团结：即从团结出发，实践民主；实践民主，以达成团结。早在建国之初，周恩来就代表中国共产党对人民政协团结功能的发挥提出了殷切希望:“建设新中国，必须经过参加人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、国内少数民族、海外华侨和一切爱国人士共同努力，必须动员全国人民共同参加。我们要很好地组织起来，团结起来，团结一切人民力量，来完成这一伟大使命”[6]。因此，在人民政协今日的发展中，应该开发并确立一项具体功能，以相应突出地体现出人民政协的团结功能。

（二）新形势下开发新的具体功能具有迫切的现实需求

当今世界正处在大发展大变革大调整时期，而当代中国正进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。我国的经济社会发展既处于可以大有作为的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。一系列新情况新问题，对党和政府以及国家政治体制提出了加强政治团结、维护社会稳定、巩固共同思想道德基础的新课题。实际上，从国家建设的角度讲，民主的确立与发展不仅需要政治的团结与稳定，而且需要社会的团结与稳定，更需要共同的精神理想来凝聚。革命年代的政治团结可以暂时超越社会动乱、理想分歧而存在，而建设年代的政治团结则需要充分建立在社会团结与稳定、共识精神引领的基础之上。美国学者科恩在《论民主》中指出:“民主以社会为前提……民主社会的成长与持续倚靠某些不易捉摸的东西——团结精神、成员对社会的感情，认为他们共享的成员资格较之他们之间可能发生的争端具有更深更大的重要性。团结精神愈弥漫，愈紧密，民主也就能持久，愈能经受最严重的内部冲突”[7]。对中国这样一个多民族、多党派、多宗教、多阶层的超大规模的国家来说，中国开启现代化建设的首要使命，就是如何使多样性如此突出的社会和国家凝聚为一个有机整体，这就决定了中国任何一种政治力量所进行的任何一种国家建设实践，都必须把社会的团结与稳定、文化的引领与凝聚作为首要的逻辑前提。

人民政协是我国政治体制的重要组成部分，是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带，是中国“和谐文化”的典型象征，是中华民族强大凝聚力的重要实现形式。紧紧抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，必然要求人民政协积极探索发挥团结功能的具体形式，主动在加强政治团结、维护社会稳定、促进精神共识的时代要求中谋划发展。因此，基于人民政协自身求同存异、体谅包容，协调关系、化解矛盾，凝智聚力、群策群力的独特优势，继续拓展、开发人民政协的具体功能（亦即主要职能），使政治协商、民主监督、参政议政职能发挥更加深化和拓展，从而更加突出、充分地体现出人民政协的团结本质，是人民政协适应形势发展的必然要求。

（三）继续拓展、开发和确立人民政协的具体功能需要坚持一系列原则

首先，必须把“以人为本”作为开发与确立的出发点和落脚点。坚持从关注民生、关心群众安危冷暖、及时反映群众诉求出发，从积极协助党和政府解决好人民群众最关心、最直接、最迫切、最现实的利益问题，围绕人民群众普遍关心的热点、难点问题的角度考虑具体功能的拓展与开发。

其次，需要从积极协助党和政府做好协调关系、化解矛盾、理顺情绪的工作到兼顾为实现全面建设小康社会营造和谐安定的社会氛围，绝不能因内部矛盾激化而错失发展良机的角度考虑具体功能的开发与确立。

再次，需要从扩大交流、寻求共识，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系的和谐为出发点，努力实现党派、民族、阶层、团体等各种政治资源的“和而不同”，有效引导社会各阶层广泛而规范的政治参与，巩固团结合作、生动活泼政治局面的角度考虑具体功能的开发与确立。

最后，需要从坚持用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚，努力在多元中确立主导、在多样中谋求共识、在多变中把好方向，形成奋发向上的精神力量和团结和睦的精神纽带，巩固各党派、各民族、各阶层、各团体团结奋斗的共同思想基础，努力建设全体人民奋发有为、互助友爱、健康和睦的精神家园的角度考虑具体功能的开发与确立。

半个多世纪以来，人民政协取得了辉煌的成就，为国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福做出了杰出贡献，为人民政协未来的发展奠定了坚实基础。中共十七大以来，党和政府作出了关于“加强社会建设和社会管理创新、推动社会主义文化大发展大繁荣”等一系列战略部署，为人民政协事业的发展展示了美好的前景并提出了更高的要求。在奋力开拓中国特色社会主义事业新局面的进程中，通过具体功能的拓展与再开发，人民政协在为实现中国特色社会主义宏伟事业而营造团结合作的政治局面、安定和谐的社会氛围以及健康和睦的精神家园的进程中，将会发挥出更加独特的团结与民主功效。

参考文献：

[1] 功能[EB/OL].http://baike.soso.com/v473095.htm.

[2] 提案解决或采纳率还能再高吗[EB/OL].(2012-03-13). http://bjwb.bjd.com.cn/html/2012-03/13/content_59499.htm.

[3] 提案前置是实现提案价值最大化的有效途径[EB/OL]. (2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/ 06/ARTI1315305090281255.shtml.

[4] 让民主监督的“柔性”变成“柔韧性”[EB/OL].(2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI1315305090296285.shtml.

[5] 创新民主评议工作,提高民主监督实效[EB/OL].(2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI1315305090281215.shtml.

[6] 政协全国委员会办公厅,中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编:(上)[M]. 北京:中央文献出版社,中国文史出版社,2009:36.

[7] [美]卡尔·科恩.论民主[M].北京:商务印书馆,1988:50.

责任编辑：汪守军