国家战略的园区使命

林坤

早期，设立高新区是为创新营造环境，如今已成为国家创新体系的重要组成部分

如果说，在上世纪80年代末，设立高新技术产业开发区，主要是为满足科技成果产业化的需求，营造创新环境，那么现在，随着经济的发展，高新区的建设发展又跨入了一个崭新的历史阶段，其更承担着国家创新体系构建的重任，并成为国家战略的重要组成部分。

然而，随着土地承载日渐饱和，资源日渐消耗殆尽，环境污染日益严重，政策红利逐渐递减甚至消失，高新区还有没有存在的必要？在发展过程中，面临哪些问题，需要在硬环境、软环境建设方面做哪些努力？本刊记者专访国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇。

创新初衷

《新经济导刊》：现在，很多高新技术企业都在园区孕育，而很多战略新兴产业企业落地也首选园区。我们说创新始于园区，您是否同意？您如何理解“创新要以企业为主体”？

吕薇：这样说并不全面。确实高新区内的创新创业企业较多。高新区只是一个载体，其主要任务是提供较好的创新创业和企业成长环境，且孵化器功能较强。但并不是只有在园区里才能创新，园区外面的很多企业一样在创新。高新区只是提供了一个较好的环境和平台。在创新过程中，大、中、小企业各自扮演不同的角色。熊彼特创新理论认为，创新包括：产品创新、工艺技术创新、市场创新、供应来源创新、组织管理创新。创新的目的是利用知识和技术创造价值，只有获得市场检验并取得商业成功的创新才是有效创新。

创新要以企业为主体，这并不说明创新链条的每一个环节都要企业来做，创新需要“官产学研金介”等的合作。企业为创新主体的核心是，企业是技术集成平台、产业化和商业化平台，企业直接面对市场，企业根据市场需要，进行创新要素（技术、人才、资金等）的整合。

《新经济导刊》：当初，国家建立高新区的初衷是什么？现在，高新区在国家创新体系中又扮演怎样的角色？

吕薇：在发展早期，高新区是创新体系的试验区、示范区。在20世纪80年代末，我国还是以计划经济为主，企业的商业环境还不健全，为了推进高新技术成果产业化，促进企业创新，划出一个区域，在那里开展体制机制试点，包括管理体制、优惠政策、创业服务、支持科研和成果转化等。许多创新政策、机制体制都是先在高新区先行先试的。如，科研人员办企业、科技入股、风险投资等都是先在高新区内试行。实际上高新区就是进行建立创新体系的试点。现在，高新区已成为创新要素的集聚区，是国家创新体系的重要组成部分。

《新经济导刊》：改革开放以来，我国高新区的发展经历了哪几个阶段？

吕薇：从发展规模看：高新区的发展经历了探索期，战略布局期、巩固发展期和二次创业期。1988～1991年是探索期。在北京新技术产业试验区（现在的中关村）进行试验。1991～1999年是战略布局期，这期间分期分批共建成53个国家级高新技术园区。2000～2009年，进入巩固发展期，国家级高新技术园区的数量相对稳定；2010年以后，高新区进入扩容期，一些省级开发区经过评估后上升为国家级开发区。到2011年，共有88个国家级高新区。

从政策变化看：早期高新区的政策以园区基础设施建设、税收优惠为主。2001年，中国加入WTO以后，高新区的一些政策开始与国际接轨，并提出“二次创业”。2006年，《国家中长期科学技术发展规划纲要》出台，园区内就更重视软件建设，强调集约增长。现在，不光有规模要求，还有土地的集约利用要求，对产业化的要求更高，高新区的发展进入提高期。

从入园企业的标准看：起初，对高新技术企业的研发投入、新产品产值等有一定的比例要求。2002年，标准有所提高，比如高新技术产品的研发投入占销售收入的比力、高新技术人才的比例，高技术产品的产值比例要求都有所提高；2008年，重新修订高新技术企业的认定标准，将知识产权纳入高新技术企业的评价指标；同时，新的企业所得税税法实施以后，园内与园外高新技术企业统一了标准和政策。

趋同现状

《新经济导刊》：现在，感觉高新区与经济技术开发区界限非常模糊，两者产业布局同质化严重，甚至造成重复建设。如何评判这种现象？

吕薇：起初，国家设立高新区和开发区的目标是明确的，各自定位不同，政策也不尽相同。首先，经济技术开发区早于高新区。20世纪80年代初期，设立经济技术开发区是改革开放的尝试，其主要目标是吸引投资发展产业，包括引进技术、资金、人才和管理经验，扩大出口等。90年代初，建立高新区是为了发展高技术产业，加快高技术成果产业化。设立高新区是希望创造一个有利于高技术企业发展的环境。通常，对于进入高新区的企业的要求高于开发区，其科技人员数量，科研投入、高新技术新产品销售额要达到一定比例。

为什么高新区与开发区产业出现同质化现象？这是发展中产生的问题。一方面，随着高新区的发展，一些小企业长大了，进入规模化发展阶段。同时，高技术成果产业化需要一个过程，而且具有一定风险，孵化企业的成功率并不高，为了提高效率、产值，增加税收，有的高新区引进了一些成熟的大企业、大项目。

另一方面，随着经济技术开发区的发展，土地越来越紧张，面临产业升级、提高附加值和集约化程度，亟需“二次创业”。加上国家提倡发展高新技术产业、战略新兴产业，经济开发区也开始吸引高新技术企业和新兴技术企业入驻。但与经济技术开发区相比，高新区的创新服务和孵化功能较强。

《新经济导刊》：在区域内，区域间的高新区、开发区存在的恶性竞争问题。您如何评价？有些地区为追求规模、GDP，甚至有走偏迹象。

吕薇：任何事情都有两方面，尽管区域竞争中出现了一些产业结构雷同的问题，但在中国发展过程之中，区域间的竞争也是促进地区经济发展的一种途径。只有竞争才能促进各地不断改善投资环境，加快体制机制创新。如果没有竞争，开发区的发展就没有动力。竞争有利于改善投资环境，但要防止恶性竞争。比如有些地区为了引进投资项目，不惜一切代价，导致低水平重复建设。因此，地区竞争应把重点放在体制和机制建设、改善环境和服务上，调动企业的创新积极性。

如果搞创新的不如搞模仿的，节能环保的不如污染的，做实体经济的不如做房地产的，企业怎能有创新的动力？因此，要建立创新导向的机制、体制和政策，引导各种要素向创新集中，而不是GDP导向。

《新经济导刊》：您认为，高新区的发展过程中还存在哪些问题？

吕薇：第一，土地的集约利用还不够。前些年，高新区引进的高新技术企业标准并不高，土地利用效率（单位土地的附加值）虽比园区外面要高，但总体水平并不高。有些园区，还是粗放发展，以投资导向，依靠资源消耗发展。

第二，有些地方的高新区过多依赖外资。

第三，企业创新的内在动力不强。即有企业内在机制问题，但更多是受大环境的影响。创新是利用发明和新技术通过产业化来获利，只有通过创新能获得更高的收益或超额利润，企业才愿意去创新。

目前，企业的创新动力不足主要原因是体制和机制问题。一方面，部分重要资源价格不能反映资源的稀缺性和外部性，导致低水平重复建设和片面追求速度。另一方面，我们的许多政策还是投资激励，各级政府掌控税收、土地等资源，采取零地价和减免税等政策吸引投资，使得企业倾向于从优惠政策中获利。如房地产业、金融业的利润率远高于高技术产业，导致一些企业不愿意费力搞创新，甚至不愿意做实业。

第四，集群效果不明显，带动作用不强。尽管高新区孵化了不少中小企业，但对周边的带动不够。有些园区是企业集聚，是许多在产业链上没有联系的企业放在一起，没有真正形成产业集群。现在很多园区开始专业化。有些高新区，创新链条比较完善，比如中关村，有大学、科研院所、企业和中介能够做到四位一体，但有些园区还是以生产企业为主。

第五，有些地方创新服务体系不完善，服务意识不足。大部分园区的孵化器、生产力中心等创业服务机构还是半官方性质，市场化和社会化不足，服务意识和能力不强。比如，许多孵化器就是提供廉价的场地，缺少为企业提供咨询、融资渠道、市场开拓、经营咨询等服务。

未来走向

《新经济导刊》：随着高新区的政策红利的逐渐递减甚至消失，高新区还有没有存在的必要？如果高新区要发展，今后如何走？

吕薇：在2008年之前，园区内的高新技术企业可以享受更多的税收优惠政策。现在，高新区外面的高新技术企业已统一了标准和税收政策。因此，要更多地发挥高新区体制机制方面的优势。例如，高新区的政府机构相对精简，效率很高。同时，高新区还有试点功能，比如，中关村的自主创新综合试验，在体制改革和机制创新方面先行先试，有不少突破。要充分利用制度上和机制上的“优惠”。此外，在高新区内，硬件、软件条件较好，服务体系都相对集中，有集聚效应，区内企业可以享受便捷的创新服务。

《新经济导刊》：要素成本上升后，加上当普惠的政策不再成为核心竞争力时，高新区如何持续发展，形成自身的特色？在硬环境、软环境建设方面还需要做哪些努力？

吕薇：之前的粗放式发展，以相对容易的方式实现高速增长，现在高新区需要从速度型和规模性向效率型转变。要素成本上升后，高新区要提高档次，转变发展方式，进行

“二次创业”。尤其在东部地区，高新区里的企业已经满了。所以，我们建议把新增的工业用地向管理比较好和效率比较高的高新区倾斜，这样才能发挥集聚效益。

同时，要加强创新。过去强调创新投入，下一步应在增加投入的同时，更注意提高效率，关键是要提高要素的生产率。高新区的发展经历了几个过程，从强调科技成果产业化，到重视发展高新技术产业、新产品出口，再后来就是实现专业化，发展产业集群。今后，高新区的首要任务应提高企业创新的动力和能力。“十一五”期间，高新区发展规划已经提出增强创新能力的目标了，“十二五”应以提高创新能力为核心。在新的形势和环境下，高新区的发展，要着重实现几个转变：一是，从依靠土地和资金等要素趋向依靠技术创新驱动发展，提高要素利用效率，特别是土地的利用效率；二是，从依靠优惠政策、招商引资向注重创新创业环境建设转变，培育内生动力的发展模式转变。从硬环境建设为主向软环境建设为主转变，提高管理水平，进行体制和机制创新，创造更好的环境，提高企业的创新能力、动力；三是，从大而全向集中优势发展特色产业转变，形成规模化、专业化、国际化的创新集群；四是，从注重引进来面向国内市场，到引进来与走出去相结合，提升国际竞争力。

现在，尽管中国高新区的产业增加值率高于园区外，但与世界上发达国家水平还有很大差距。因此，对高新区的评价也要从过去规模型、速度型，GDP驱动，转向更加注重要素利用效率，提高附加值，提高企业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，以及带动和辐射作用。