构筑经济增长新基础

张立群

2012年我国经济增速预计将继续回调，对此不应再以总量政策扩张谋求经济增速回升。要以经济增速下降、市场竞争压力加大为契机，加快调整经济结构、转变经济发展方式，深化改革。重点解决房地产市场需求不稳定，城市化进程滞后，产业结构调整遇阻，财产权益、责任不清，政府职责不到位等深层次问题，着力构筑经济增长的新基础。

把住、行为主的消费结构升级活动尽快引入平稳发展轨道

（一）住行为主的消费结构升级活动还将持续很长时期，是扩大消费、扩大内需的主导力量

当前和未来很长时期内，我国居民生活改善的重点仍然集中在住、行等领域。到2010年，我国千人汽车保有量约为52辆左右，而美国为950辆左右，日本为625辆左右。从这一比较看，我国汽车进入家庭尚处于起步阶段，发展空间非常广阔。到2010年末，我国城镇人均住房面积为21.8平方米（建筑面积），而日本为42平方米（2008年），美国为74平方米（2000年），居住改善空间也非常广阔。如果再包括城镇化水平提高的因素，住、行为主的消费结构升级活动至少还要再持续10年以上。

（二）加快稳定住行需求是提高抗击外部冲击能力，稳定经济增长的关键环节

2002年以来，住行为主的消费结构升级活动成为消费增长的主导力量。与汽车、住房相关的产品销售额在社会消费品零售总额中占比超过50%。2009年以后，内需增长很大程度依靠政府投资特别是基础设施建设投资支持，随着刺激性政策退出，这方面的投资数量明显减少。市场主导的内需特别是消费需求增长能力提高，越来越具有关键作用。随着住房、汽车需求的波动，2011年以来消费增长率明显降低，预计还将持续一段时间。即使2012年汽车需求回升带动消费回升，预计消费也难以达到近五年的平均增长水平。2012年世界经济可能更为低迷，不确定因素明显增加，外需增长的不稳定性明显加大。我们必须抓紧当前时机，加快引导住、行为主的消费结构升级活动进入平稳可持续发展轨道，巩固内需增长的基础。

（三）政策建议

1.将制度建设与政策调整密切结合，引导买房需求平稳可持续增长。对买房需求必须区别对待。住宅兼具居住和投资的双重属性，2002年以来房地产市场波动的主要原因，是住宅的投资属性引起了买房需求的大起大落。稳定买房需求，最重要的是弱化住宅的投资属性。而治本之策是加快完善相关制度，最重要的是开征房产税和房产利得税，对过多占有住房者征税，对买卖住房获得的利润征税。提高过多占有住宅的成本，压缩住宅买卖的获利空间。在加快建立制度的同时，对居住性买房需求应积极支持、合理引导。包括放宽以致取消限购政策、对按揭贷款的行政性管理政策等，使刚性、改善性等居住性买房需求逐步成为房地产市场需求的主导力量，提高房地产市场需求增长的稳定性和可持续性。

2.积极创造条件推动汽车进入家庭。努力使汽车进入家庭活动与城市建设和用车环境的发展大体协调，以鼓励购车、限制排量、限制排放、限制使用为原则，完善和稳定家庭汽车购买、使用方面的政策，引导购车需求平稳可持续增长。

加快解决制约城镇化进程的瓶颈问题

（一）我国城镇化潜力巨大

城镇化是支持未来中国经济发展的最广阔空间。按照第六次人口普查的数据，到2010年10月份，我国城镇人口（按常住人口口径统计）为6.67亿人，城市化率为49.68%。从国际比较看，我国城镇化率至少还要提高20个百分点。这就意味着还将有3亿左右的人口要继续由农村转入城镇。另外需要注意的是，按照户籍计算，2009年我国非农户籍人口为4.5亿人，这意味着有2亿左右的城镇人口没有城镇户籍，将这些人口转变为城镇户籍人口，是城镇化一项更为紧迫的任务。综合考虑这两个方面的因素，未来我国城镇化还要使5亿左右的非户籍城镇人口和农村人口转变为城市户籍人口。按照户籍口径计算，1978年到2009年的31年间，我国城镇户籍人口共增加了2.8亿人左右，因此对我国未来城镇化的任务绝不应低估，对由此带来的经济发展潜力绝不能低估。

（二）制约城镇化进程的瓶颈问题主要有三个方面：户籍制度、政府公共服务和城市发展长远规划

1.加快推进户籍制度改革。城镇户籍制度改革已经探索了10年左右，目前的主要问题集中在与户籍紧密联系的公共福利以及就业机会的开放方面，在大城市最为突出。加快户籍制度改革，最重要的是解决这些方面的问题。

2.以省会城市和计划单列市为重点，加快提高城市政府公共服务能力。放开城镇户籍，必须加快提高城市政府公共服务能力。可考虑与城镇户籍制度改革同步，在大城市重点突破，加快政府公共服务能力建设。2009年直辖市、省会城市、计划单列市（共计35个城市，占地级以上城市数量的12.2%，占全部城市数量的5.3%）集中了户籍人口的32%，从可得数据推论，这些城市估计集中了三分之一以上的非城镇户籍人口。以这些城市为重点推进户籍制度改革和政府公共服务能力建设，具有较多有利条件，易取得较明显效果。具体可考虑在中央政府支持下，以解决以上城市非城镇户籍人口的城镇户籍为目标，加快这些城市政府公共服务能力建设。在这一工作基础上，整合规范政府公共服务制度的内容及标准，以立法的形式巩固下来。城市政府要根据户籍放开形势下城镇人口增长的具体情况，制定公共服务常规发展规划，使城市政府公共服务能力的提高与人口向城镇转移的需要相匹配，保障城镇户籍制度逐步全面放开。

3.加快制定城市长远发展规划。城镇户籍的放开程度还取决于城镇承载能力的提高速率。城市承载能力提高速率既取决于公共服务能力提高速率，也取决于城市基础设施、住房等方面能力的提高速率。而制约后者能力提高的一个突出问题，是城市长远发展规划缺位。我国城市建设普遍缺少长远规划指导，使城市基础设施建设效果打了很大折扣，严重制约了城市承载力和可持续发展能力的提高，抓好城市长远发展规划已经刻不容缓。

抓好城市长远发展规划应重点解决以下问题。第一，科学制定全国国土资源长远规划，在主体功能区的基础上，根据人口、资源、产业、城市布局等因素对我国国土资源的远景布局进行全面具体的科学规划。第二，在国土资源规划指导下确定各城市远景发展目标，明确城市之间的相互关系。以此为基础，编制各城市的长远发展规划。从未来城市人口规模（预计将超过9亿人），以及人口流动特点（主要流向一线大城市）看，可能会出现一批几千万人口规模的超大城市，对这些城市的布局及功能特点要进行重点研究。第三，国土资源及城市长远发展规划形成以后，要经过人代会批准，作为法律文件执行，切实提高长远规划的严肃性。

建议由国务院组织各方面专家加快研究制定全国国土资源长远规划，指导各城市政府制定城市长远发展规划，将其作为政府“十二五”时期的一项重大任务抓紧完成并报人代会批准。依据这些长远规划，对全国性基础设施（交通、能源、水利等）长远建设任务由国务院提出分阶段目标，适度超前、保证质量地加大建设力度；对各城市基础设施（交通、给排水、电力、燃气等）长远建设任务由城市政府提出分阶段目标，适度超前、保证质量加快建设。特别要保证质量地抓好城市地面以下设施，例如地下管廊（各种管道都可以安装在里面）、地铁、地下排水系统等设施的建设。对长远规划的实施情况，政府要向人民代表大会按期报告，认真接受审查监督。

加快推进产业结构调整

（一）住行为主的消费结构升级和城镇化决定了工业制造业将继续在产业发展中居于主导地位，重工业将继续在工业发展中居于主导地位

未来国内市场需求的主要增长点，仍将是住行为主的消费结构升级以及城镇化和城市基础设施建设。这必然从市场需求方面带动工业制造业和建筑业继续快速发展，使其在产业结构调整中扮演主导的角色。住行为主的消费结构升级和城市基础设施建设，将使国内市场继续对重化工业保持较高需求，这就决定了未来较长时期内重化工业仍将是我国工业发展的主导力量。

（二）外向型经济转型升级和重化工原材料工业改造升级将使装备制造为主的重加工业在工业发展中居于主导地位

从国际市场需求看，主要指向我国劳动密集型一般制成品。2001年后出口的持续快速增长，为我国劳动密集型工业产业补充了较多的国际市场需求，带动这些产业加快发展。当前世界经济正处于深刻转型调整之中，面临的矛盾和困难很多，可能陷入长期震荡低迷状态，我国劳动密集型产品的国际市场需求将处于收缩状态。受其影响，预计我国劳动密集型轻型工业产业转型升级活动将趋于活跃。随着住行为主的消费结构升级逐步转入成熟稳定阶段，跟随消费结构升级而发生的重化工原材料工业能力迅速扩张也将趋于平稳，转型升级速率则会加快。所有这些转型升级活动会增大对技术装备的需求，带动装备制造业等重加工业加快发展。

（三）要素供给条件变化也将使重加工业成为产业结构调整升级的主导力量

从生产要素供给方面看，劳动力和物质资源要素成本的持续提高，推动企业资本有机构成加快变化，资本、技术替代劳动的活动会明显增加，近年来我国东部地区已经出现了很多这类现象。这些活动也会扩大对技术装备的需求，带动装备制造业发展。从国际方面看，美国为首的发达国家经济将陷入长期低迷，其债务问题和伴随的政府财政预算危机也将越来越严重。扩大高技术产品出口、加大技术输出力度将是其不得不做出的抉择，这将为我国加快技术引进提供有利条件，这也将推动我国装备制造为主的重加工业加快发展。

（四）战略性新兴产业发展也将促进重加工业成为产业结构调整升级的主导力量

我国瞄准世界产业发展未来而着力培育发展的战略性新兴产业，会与重加工业的发展相互促进，从而形成用信息生物技术提升工业化水平的后发优势。这些也会推动产业设备更新活动，推动装备制造为主的重加工业发展。

以上所述因素的综合作用，就是使重加工业成为未来工业发展的主导力量，进而将在装备制造业加快发展中全面提高我国工业制造业的装备水平，推动我国从制造业大国走向制造业强国。

（五）推进产业结构调整升级关键在于解决体制机制弊端

当前产业结构调整面临的主要问题是：第一，在传统产业兼并重组、改造升级活动中如何保持企业和产业活力，如何完善企业的市场退出机制？第二，活力比较强但资金技术条件较差的中小企业如何比较顺畅地向重化工业特别是重加工业转移？第三，在市场需求约束增强时，如何完善企业体制与机制，使其适应竞争加剧的市场环境？第四，如何将要素和资源集中到产业结构调整和实体经济发展方面？解决这些问题，最根本的是要加大改革攻坚力度，加快解决体制机制弊端，完善我国社会主义市场经济体制。

加大改革攻坚力度

我国社会主义市场经济的体制框架已经基本建立，目前的主要任务是加快完善社会主义市场经济体制的基本规则，消除由体制机制弊端导致的经济问题。改革的关键点是“规范财产关系、强化政府职责”，即加快建立和完善围绕财产保有和使用方面的相关规则；加快建立和完善围绕政府行政工作的相关规则。

（一）完善基于财产关系的基本制度规则

1.财产关系已经成为决定经济行为的基本关系。改革开放30多年来，我国社会财产分布格局已经发生深刻变化。基于财产保有和使用的相关规则，已经成为决定经济活动责、权、利关系的基本规则。首先居民家庭财产规模扩大，占GDP比重大幅度提高。其次，非国有经济比重大幅度提高。我国社会财产分布结构已经由国有为主转变为国家、居民、企业多种所有并存的格局，在此基础上，财产保有与使用的各项规则，对经济活动已经具有基础性、决定性作用。

2.完善财产保有规则的重点是提高财产安全性和对不动产征税。我国已经制定和颁布《物权法》，形成了财产保护的法律基础；也正在进行房产税试点（房产利得税也要加快开征）。这些将形成财产保有方面的基本规则框架，重要的是加快落实，提高法律的执行力。

3.完善财产使用规则的重点是保障财产使用权益、明确财产使用责任。最重要的是加快制定完善实业投资法、证券投资方面的法律法规、破产法和不动产保有买卖方面的法律法规。

制定实业投资法，对各类财产性资金向实体经济的投资从法律上予以保障和支持，限制投资的范围应局限于企业生产对外部环境的影响。例如噪音、污染物等；生产过程的安全及产品和服务的安全性等方面。

修订完善证券投资方面的法律法规，在证券法、证券投资基金法基础上，进一步修订完善关于证券投资的法律法规，明确证券投资人的财产权益，从法律方面切实保障投资者财产权益。强化上市公司对股民的责任，规范资本证券市场运行秩序，促进上市公司法人治理结构完善。

完善和严格执行破产法。要明确企业破产的相关标准，严肃进入破产清算程序的强制性。出现资不抵债等现象的企业，要依法进入破产清算过程，对逃债、转移财产等逃避破产的行为要切实追究法律责任，从严惩处。要从社会信用体系方面披露监督这类行为，使其付出高昂的信用代价。

财产关系的明确将有效限制政府对经济活动的过多干预，提高市场对生产要素配置的调节能力，激发全民的创造激情。

（二）完善政府行政工作的相关规则

财产规则的完善将使经济活动进一步转移到市场调节的基础上，与此同时，政府行政工作的重点是承担好公共服务、社会管理和基础设施建设等三大职责。政府职能改革的重点是规范和强化职责，建立相应的监督约束和惩处机制。

1.强化政府的公共服务职责。

“十一五”规划以来，政府公共服务得到越来越高的重视，公共服务水平较快提高，但与政府应该履行的职责目标比较，差距仍然较大。最为重要的是，政府公共服务工作总体仍缺少明确可检查的标准，还没有成为各级政府必须完成的约束性指标之一，特别是还没有相应的问责和惩处机制。应该尽快确定各级政府公共服务方面的责任标准，并对社会公布，严格约束政府按照标准履行公共服务职责。加快研究建立可测度检查的年度公共服务考核指标体系，并建立相应的问责惩处制度。

2.强化政府的社会管理职责。

高效透明的社会管理，对维护市场经济秩序，保持社会和谐稳定至关重要，是政府必须承担好的重大职责。对此也应该研究制定可检查测度的标准体系，对社会管理各项职责制定可检查的标准并对社会公布。由于政府社会管理广泛关系着社会成员的基本利益，可考虑结合这些标准建立相应的社会评价制度，将评价结果作为对政府政绩考核的重要内容。

3.强化政府的基础设施建设职责。

最重要的是要依据经济发展长远规划，有计划、分步骤、高质量地推进基础设施建设。要切实解决政府基础设施建设方面行为短期化的问题，解决规划赶不上变化、随意改变规划的问题。要根据规划目标，明确各级政府任期内的基础设施建设任务，对基础设施建设项目要建立严格的审计验收制度，对政府基础设施建设项目的责任要建立终生追究制度。

（作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员，贡森、王忠宏、魏际刚、任泽平等对本文亦有贡献）