海洋行政执法的理论探讨与改革取向

高艳

内容摘要：随着我国海洋立法建设的进展，提高海洋行政执法管理的理论与实践水平成为迫切需要。在文献梳理的基础上，对海洋行政执法的若干理论问题，对我国海洋行政执法现状进行了反思，并对进一步改进海洋行政执法的对策建议，提出以下几个方面的思考：加强海上执法能力建设，制定海上联合行政执法专项规定，强化涉外执法权，调整和改进海上行政执法模式，实行“管制”型向“善治”型转变等。

关键词：行政执法理论海洋行政执法

新中国成立以来，我国海洋管理体制发生过几次重大的变革。经过了由海军管理、到由国家科委管理、再到由国土资源部管理几个阶段。由于受历史条件和政治体制等因素的影响，初期的行政执行主要是国家行政命令、国家领导人指示的执行。从上世纪80年代中期开始，我国各行政管理部门和海洋管理界陆续出台了不少法律、法规和规章，90年代以后，加快了立法步伐，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始制定作为行政法体系架构支柱的基本法，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。进入21世纪，海洋法制建设走上快车道，到2009年9月已颁布实施的涉海法律法规已经达到36部。虽然未达到健全程度，但整体上已初步实现有法可依，完成了由管制型到执法型的转变。这是海洋管理体制的实质性变化，是摆脱数千年人治传统逐步走向法治的标志。

目前，通过行政改革提升国际竞争力已成为我国应对全球化时代激烈经济竞争的重要举措。在海洋领域，提高行政执法的水平也成为海洋事业健康发展的重要环节。在这样的时代背景下，在理论与实践的结合上对我国海洋行政执法进行审视，提出改进的意见，是十分必要的。

一、行政执法的若干理论问题

伴随着我国行政执法的实践，相关理论建设也取得一定成就。笔者尝试就其中几个主要问题进行梳理，并在某些方面提出自己的理解。

（一）关于与行政执法有关的概念

行政。“行政”一词早见于《史记·周纪》：“召公周公二相行政，号曰‘共和。”〔1〕哈耶克提出，西方国家宪政的本质在于三权分立。即一般认为的立法、司法、行政权力的分立。〔2〕长期以来，人们从不同角度对行政一词作了不同解释。我国《现代汉语词典》的解释为“行使国家权力”的活动。〔3〕这个解释比较简明，但比较笼统。《汉语大词典》对行政的释义有二：一为“执掌国家政权，管理国家事务”；二谓“机关、企业、团体等内部的管理工作”。在《行政法学》教材中解释为：行政是指国家机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。〔4〕这些解释已比较具体了。

执法。执法是法律实施的基本形式之一。在法理上，执法是指国家机关依照法定职权和程序执行法律的专门活动。国家机关包括司法机关和行政机关两大系统。〔5〕

行政执法。由于对“行政”、“执法”各有不同的理解，因此对行政执法也有不同解释。社会各界对行政执法涵义的认知，主要表现为以下三类：第一，在现实层次中，认为该行为是行政执法机关对执法对象进行监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式。行政执法对象一般表现为被动接受。因此，这种层次对行政执法的认知，从某种角度是一种行政执法机关的单方行为。第二，在行政法学角度的认知上，重点强调行政执法行为过程中，行政主体和相对人之间的法律意义上的“平等关系”，这个层次的理解强调的是两者的互动关系。第三，在行政管理学角度上，则是放在社会整体环境里，认为是一种对社会整体调整、规范、管理的行为，重点强调其社会整体互动特征。〔6〕

海洋行政执法。通常指运用法律手段实施海洋管理。具体讲，是指国家行政机关包括政府及其授权职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和权益等海洋事务执行法律的专门活动。海洋行政执法是国家行政机关具体行政行为主要表现形式之一。〔7〕

笔者认为，海洋行政执法是海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。其行为包括以下不同层次、不同阶段的多方面的内容。

（二）关于行政执法的主体与客体

行政主体。是一个重要的行政法学概念，被广泛使用于法国、德国及日本等国的行政法学理论中。但各国在其实质内涵、责任归属、分权背景、使用目的等诸多方面都存在很大的差异。在法国，行政主体是指具有行政权能，并能负担由于行使行政职权而引起的权利和义务的主体，它包括国家、大区、省、市、镇和公务法人。在德国，行政主体是指在行政法上享有权利，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。在日本，行政主体是行政权的归属者。在我国，根据目前理论界的通说，是指依法享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此而产生的相应法律责任的组织。〔8〕

海洋行政执法的主体。一般来说，依照法律规定或者经国务院、国务院授权的省级政府决定，或者由有行政处罚权的行政机关委托，对海洋行政事务享有行政执法权的机关及其公职人员，就是海洋行政执法的主体。但有的人也认为，海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门，其他与海洋有关的部门只能称其为涉海行政主管部门；涉海部门所管理的事项只能称其为涉海事务，并非海洋事务。

在我国，能够成为海洋行政执法主体的途径有两个：一是根据法律规定依法产生或者获得。即要获得海洋行政执法权，必须要有法律根据。二是根据政府决定和行政机关委托获得。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”〔9〕

基于这种认识，笔者认为，海洋行政执法主体应当包括国务院和沿海地区各级人民政府、海洋行政管理部门和涉海行政管理部门及其海上执法队伍。这些海洋行政执法主体归纳起来有三类：

第一，国务院和沿海地方各级人民政府。第二，国务院有关部门和沿海地方各级人民政府的有关职能部门。第三，由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的行政机关和行政机关在其权限内委托的符合法定条件的事业组织。

那种认为海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门的看法，不仅不符合实际，不利于调动有关行政部门的积极性和充分发挥各有关行政部门的作用，而且有悖法律规定。〔10〕

所谓执法的客体，即执法行为所要调整的对象。海洋行政执法的客体可以分为三类：（1）组织和个人进行的海上活动。（2）相关组织和个人的海岸涉海活动。（3）海洋行政管理机关及其工作人员的管理活动。

（三）关于综合行政执法

1.综合行政执法的含义

从语源考察，这一概念首次出现在国务院法制办给北京市城市管理部门的改革复函中。学界对综合行政执法的内涵进行了长期深入的研究，其理论归纳也比较多。有代表性的是以下三种：（1）认为是指“一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制”〔11〕，即职权合一。（2）认为是“由依法成立或依法授权的一个行政机关行使有两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度”〔12〕，即主体合一。（3）认为是“指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动”〔13〕，即调整合一。

笔者认为，以上观点都是正确的。即综合行政执法是执法机关的综合和执法权力的综合，或者说是执法主体的重组和执法权的调整。

某种意义上说，综合行政执法是从联合执法的不断修正发展起来的，但是，综合行政执法不同于联合执法。笔者认为，联合执法仅仅是几个主体在一起活动而已，往往是临时性或随机性的，没有发生几个主体或几种职权的综合，不具备综合行政执法的要件。

2.综合行政执法的类型

对综合行政执法的类型有不同的划分方法。李国旗从五个视角做了区分：第一，依据法律来源不同，分为行政授权综合行政执法和地方法规授权综合行政执法；第二，依据权力配置的不同，分为相对集中行政权的综合执法和部门内部执法权集中的综合行政执法；第三，根据行政行为种类的不同，分为相对集中行政处罚权的综合行政执法与相对集中行政许可权的综合行政执法；第四，依据综合行政权是按照地域还是按照领域配置的不同，分为区域型综合执法与领域型综合执法；第五，根据综合领域不同，分为城市管理领域综合行政执法与其他领域综合行政执法。〔14〕笔者认为这种区分比较全面和系统。

（四）关于执法俘获与被俘获

规制俘获（thecaptureofregulation）理论的起源可以追溯到马克思关于大企业控制制度政策的观点：一方面，公共品的资源稀缺性决定了其分配是不均等的，而为了维护本团体的利益，各个利益集团产生了俘获政府规制者的动机；〔15〕另一方面，基于理性“经济人”的假设，规制者（立法者、政府及其官员）同样也追求自身利益的最大化，经济或政治利益的驱使容易使得他们的规制行为产生偏差，被俘获的规制者与某个利益集团形成“利益勾连”，提供有利于特定利益集团的管制政策。

规制俘获理论的研究分为两个阶段，第一个阶段是传统规制俘获理论和新规制经济学的规制俘获理论。史蒂格勒指出：立法者和政府手中掌有着国家赋予的强制性权力，从而为某一产业利用规制政策赢利提供了可能性。某些利益集团通过贿赂、收买政府官员等手段，使得规制者成为被规制者的“俘虏”，支持、参与甚至分享垄断利润的活动，从而使得政府规制成为垄断利益的保护伞。第二个阶段是新规制经济学俘获理论。由拉丰、泰勒等人提出，信息的不对称性是发生规制俘获的重要因素，并进一步提出了委托—代理理论的分析框架。〔16〕

根据新规制经济学的分析框架，海洋行政执法的背后是多种的利益诉求和博弈，也涉及多个利益群体的委托代理关系，主要为：第一，在我国现有的立法体制下，海洋行政机关尤其是行政执法机关在立法过程中扮演着重要的角色：在这一过程中执法部门往往根据其自身的利益考量，有选择性进行信息提供——尽管它也要接受来自立法部门的监督；第二，海洋行政执法机构与被规制方是规制与被规制的关系，海洋执法机关为了法律秩序的实现对相对人的行为进行规制，而被规制方为了实现自身利益的最大化可能贿赂、收买执法人员，执法人员可能会接受俘获甚至去主动猎获（寻租）从而实现执法俘获；第三，社会公众或其他利益群体为了保护社会公共利益或自身利益不受侵犯，有权利要求执法部门提供公正、有效、合法的服务。

二、中国海洋行政执法的现状

我国海上行政执法的范围越来越广，执法事项越来越多，执法能力越来越强，执法力度越来越大，执法水平越来越高。但也存在一些问题。

（一）目的明确和任务全面的执法体系

我国海洋行政执法的范围广、事项多、任务重。笔者将其目的和具体任务进行了整理，具体内容如下：

海洋渔业执法。根据《渔业法》规定，国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。渔政检查人员执行渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构交付的任务。海洋渔业执法的主要任务是养护水生生物资源，保护渔业水域生态环境，管理渔业船舶和渔港、养殖业执法，负责渔业船舶和船用产品检验，维护国家海洋渔业权益和边境水域渔业权益，保障渔业生产秩序和渔业安全生产等。

海洋环境保护执法。根据《海洋环境保护法》规定，海洋环境保护执法由相关部门分工负责。

海域使用执法。根据《海域使用管理法》规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。海域使用执法的任务是加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用。

海事执法。根据《海上交通安全法》规定，中华人民共和国海事局（交通运输部海事局）及直属海事机构履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。〔17〕

海上安全执法。沿海公安边防总队、支队、大队是公安机关部署在海上的唯一执法力量。分别行使地（市）级政府公安机关、县级政府公安机关和公安派出所相应的职权。对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为，依法行使管辖权。加强与外交、海军、海关、渔政、海事、海监等相关部门的协作和配合。

海上缉私执法。缉私警察实行海关和公安双重领导，以海关领导为主。海关总署缉私局在广东分署设立广东分署缉私局，在全国41个直属海关分别设立各直属海关缉私局，在部分隶属海关还设有170个隶属海关缉私分局。

（二）有序的执法程序与模式

海洋行政执法既有陆上的监督管理活动，又有海上的监督管理活动。陆上的执法程序包括行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政奖励、行政合同、行政处罚、行政裁决等。海上的执法程序包括定期维权巡航执法、监视、监测、现场检查、调查取证等。我国在海上行使行政执法的主要有国海监、海事、渔政、海警和海关5支队伍，采取的执法模式主要有两种：一是以各自执法为主，二是特殊情况下的联合执法。

（三）当前仍然存在的问题

第一，对违法行为处理不够有力。据国家海洋局发布的《2010年中国海洋行政执法公报》，全国各级海监机构的执法情况如下表：

由此看出，各级海监机构对于发现的违法行为并没有都作出行政处罚。其原因是执法成本、执法手段问题，还是其他问题，需要调查研究。

第二，海上联合执法组织不够规范。目前，我国海上执法队伍主要有五个。除《海洋环境保护法》原则规定“行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法”外，与海上执法队伍有关的其他法律都没有作出“可以在海上实行联合执法”的规定。因此，现在实行的海上联合执法基本上是自行组织，各取所需。其组织形式、任务和要求，以及执法原则和违法处理权等，都无法可依。

第三，海上联合执法效果不够理想。各种形式的联合执法往往注重造声势，而对针对性、实效性不够重视。特别是跨区域的海上联合执法和全国性的海上联合执法，都不如“专项行动”的执法效果好。需要探讨提高执法效果的路径。

三、中国海上行政执法改进的取向

（一）制定海上联合行政执法专项规定

为了规范海上联合执法行为，提高执法的能力和效果，建议由国务院制定海上联合行政执法专项规定。在规定中明确海上联合行政执法的主体、任务，执法范围，各参加联合执法部门的责任，参加联合执法人员的条件，实行现场检查、登临检查的要件，对各种违法行为的处理程序，对重大违法事件的处理权限，对紧急事件的应急措施以及应当遵守的纪律等。

（二）强化涉外执法权

海上执法涉及的部门多、事项多、范围广，执法环境不仅海况复杂，而且可能发生的情况也非常复杂。为了使执法主体有效应对各种复杂情况，应当进一步强化“海上执法权”。

目前，我国现行涉海法律所规定的法律责任，都是针对国内涉海活动违法者的行政处罚，没有规定涉外的执法权。建议在制定或者修改涉海法律时，明确规定海洋和涉海行政主管部门对于涉外违法事件的执法权、执法手段和措施。

（三）调整和改进海上行政执法模式

目前，我国海上行政执法是以单部门执法为主，以多种形式的联合执法为辅；联合执法又多是单一目标的。建议在现有基础上，形成更加规范全面的条块结合的三维执法模式，即国务院有关部门的海上执法队伍负责领海以外的海上执法（包括单目标和多目标，专业部门和联合执法），沿海地方人民政府所属有关部门的海上执法队伍负责组织领海以内的海上执法（包括单目标和多目标，专业部门和联合执法）。这种模式既能覆盖我国所有管辖海域，又节约执法成本，执法效果也会有较大提高。

（四）加强海上执法能力建设

目前，我国海上执法所用的船舶、飞机和监视、监测、检测设备等远远不能适应海上执法的需要，很难做到及时发现、准确定性、快速跟进、果断处理。建议增加投资，加快所需先进设备的研究步伐，争取在“十二五”期间使我国海上执法能力达到监管立体化、执法规范化、管理信息化、反应快速化，基本形成与维护国家海洋权益、保障国家安全相适应的执法能力。

（五）实行“管制”型向“善治”型转变

传统“管制”型执法的特点是“高权性”、“封闭性”与“利益勾连性”，极易出现执法权寻租的现象。而“善治”型执法的本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。其意蕴在于国家的权力向社会的回归，构建执法俘获的阻断机制。〔18〕善治就是实现政府、市场与公民社会的良好互动与合作的过程。善治下政府执法的公正性不仅建立在执法的合法性与技巧性之上，更取决于行政执法的立场，它是决定行政执法有效性的重要参数。