社会管理中的四种基本关系

李建勇

内容摘要：社会管理中存在四大关系：即国家与社会的关系、政府组织与非政府组织的关系、社会管理的主体与客体的关系和发达国家社会管理的经验与我国社会管理本土化的关系。国家是社会管理的重要力量，它可以运用超越社会之上的强制力量实现管理社会的目的，但有效的社会管理一定是国家力量（政府）与社会力量（自发的民间组织）的有机结合和协同配合的结果。政府组织是国家权力的载体和表现形式，而非政府组织是社会民间力量的载体和表现形式；两者在社会管理中各有其责、相辅相成，不可缺一。发达国家社会管理经验的形成有其历史和社会制度的成因，因此，不是他们所有的经验都可以照搬照抄，但建立在西方现代法治理念基础上的社会管理法律体系，特别是其中的社团与非政府组织管理法，作为普遍的价值观和共同经验值得我们在实现依法社会管理过程中进行立法借鉴。

关键词：社会管理国家公民社会政府组织非政府组织

社会管理是管理主体根据社会需要和特定的目标，有计划、有目的、有组织地对社会管理客体施加有意识的、系统的、专门的影响，从而改善民生、提高生活环境质量和推动社会进步的活动。它包括以政府为主体的社会管理和以社会各种非政府组织为主体的社会力量的社会管理两个方面。在思考社会管理法治化路径时，笔者认为如下的四种基本关系必须重新审视和加以重视。

一、国家与社会的关系

阐明国家与社会的关系是研究社会管理理论的基本前提，而厘清国家和社会的各自概念又是阐明国家与社会的关系的前提。

国家的概念英文为State，即指拥有强制力量的独立的政府。国家是通过政府来贯彻其意志，体现其强制力量从而实现其统治的，是一种超越于社会之上的力量。用恩格斯在其《家庭、私有制和国家起源》中的话说：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像所断言的是‘伦理观念的现实，‘理性的形象和现实。毋宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”〔1〕

社会是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人类生活共同体。社会是按它自身所固有的客观规律而发展变化的。〔2〕社会不是单个个人的简单相加，而是一个有相互关系的人类生活有机共同体。这个共同体是由各种组织有机构成的。欧洲中世纪末期出现了从事商品经济的市民阶层，即市民社会的雏形。

市民社会有三大要素：独立的个人和维护特殊利益的民间自治性团体以及普遍遵守的契约。所谓独立的个人，即有自己独立的思想和人格尊严，能够对自己的行为负责，包括自我意识、自律意识和人格意识，更重要的是具有一种关爱他人和社会的人文精神；所谓维护特殊利益的民间自治性团体，即该团体必须要有特殊的团体利益和能够自我管理、自我约束和自治行为的、具有社会责任感的契约性组织，如慈善机构或志愿团体。所谓契约观念，是指15世纪以后，自由贸易的扩大和货币经济的发展，城市内部建立起来的社会关系体制也不断向外扩散，这就推动了契约原则的普遍化。如欧洲中世纪由城市商人、手工业者按行业属性组合而成的社会民间团体，通过制定各自的行业章程实现联合自治凝成了一股不可轻视的社会中间力量，进而培育和促进了中世纪欧洲市民社会的形成和发展。从19世纪开始，“市民社会”这一概念被用来专指从中世纪封建社会的种种政治性支配下获得解放的、平等自由的、并具有一定独立性的近代市民阶层共同体。它由相对独立而存在的各种组织和团体构成。它是国家权力体制外自发形成的一种自治社会。

人类社会进入20世纪以后，随着宪法精神和宪法原则在各国的普及和体现，特别是宪法的人民主权原则、法治原则和人权原则已经被世界各国普遍接受，公民的权利（尤其是自由结社权利）意识和契约精神越来越强，现代意义上的市民社会也成为宪法意义上的公民社会，公民的社会组织化、制度化和相对（政府的）独立性程度是衡量公民社会成熟与否的基本标志。

公民社会可以狭义化为公民的社会组织，这些组织具有非政府性、非赢利性、相对独立性和自愿性等特点。公民社会组织，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它不同于传统的社会共同体，不是建立在血缘或地缘联系的基础上，也不是带有强迫性的组织，并且不以营利为目的，而是社会成员基于共同利益或信仰而自愿结成的非政府的、非营利的社会组织。公民社会组织为公民提供了参与公共事务的机会和手段，提高了他们的参与能力和水平。公民社会组织越发达，公民的自治组织水平就越高，就越有利于社会自我管理能力和水平的提高，也越有利于实现社会的稳定与繁荣发展。

在国家与社会的关系问题上，首先要看到先有社会，后有国家。国家会随着它的功能的消失而消失，但社会是永存的。“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家、而且根本不知国家为何物的社会。在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了。——随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。”〔3〕这就是说，当国家和政府及其机构全部消失后，不同种类的社会组织仍将会存在。因此，社会组织是社会管理的永恒力量。

同时还要看到，在人类社会发展的漫长过程中，国家的存在与发展只是其中的一个阶段，然而在有阶级和利益群体的社会中，国家是社会管理的重要力量，它可以运用超越社会之上的强制力量实现管理社会的目的，但有效的社会管理一定是这种超越社会的强制力量与社会自发的民间力量的有机结合和协同配合的结果。所以有效的社会管理，既离不开国家（政府），也离不开社会（组织）。

二、政府组织与非政府组织的关系

政府组织是国家权力的载体和表现形式，而非政府组织是社会民间力量的载体和表现形式；两者在社会管理中各有其责、相辅相成，不可缺一。具体表现在：

1.非政府组织的成长与壮大是实现现代社会管理的重要条件

一个社会的高度政治文明为非政府组织的成长和壮大提供了必要的生存土壤和空间。政治文明是人类社会政治生活的进步状态，主要包括政治法律思想文明、政治法律制度文明、政治法律设施文明和政治法律行为文明等内容。政治文明是人类文明的一部分，是人类社会进步的重要标志。党的十五大已经把政治文明与物质文明和精神文明并列为三大文明，并把建设社会主义政治文明作为我国社会主义现代化建设的重要目标。政治文明的含义就是要使人民群众真正成为国家和社会的主人，高度的政治文明可以促进公民个人积极参与创建各种非政府组织，同时为它们的生根、开花、结果提供肥沃的土壤和优良的发展空间。从而有利于培育公民社会的形成和发展，公民通过各种途径和方法依法参与对国家事务、经济、文化和社会事务的管理，因此非政府组织的成长与壮大是实现现代社会管理的重要条件。

2.非政府组织是催生公民社会发育的重要社会力量

政府组织、非政府组织和公民个人是推动政治文明建设的三支主要力量。现代民主社会的一个重要特征，就是从官本位向民本位的转变。其中，非政府组织的催化作用日益增长。任何不受限制的权力，都将最终会导致腐败。绝对的权力会导致绝对的腐败，这是亘古不移的真理。因此，西方圣哲提出以权力制约权力，但无论是西方的“三权分立”还是我国的“议行合一”都是属于国家权力间的相互约束，而国家的权力还须来自社会的监督，现代化的社会管理需要多元主体的参与和协同。政府组织、非政府组织和公民都在其中发挥着不可替代的作用，从“官本位”到“民本位”这一理念的根本转变，标志着政府不再是权力和资源分配的惟一主体，而是公民、企业、社会组织共同参与国家与社会事务的管理与实施。非政府组织，它一方面承载着国家政府所移转的部分职能，协助和参与社会管理；另一方面，它不同于简单的个人之和以及个体一对一监督和制约政府组织的活动，而无论是在力度上还是在广度上都要大于公民个体，从而加速和推进了从“官本位”向“民本位”的转变。

3.非政府组织是城市社会管理的重要力量

建立现代法治国家及其与之相应的现代公民社会，需要强大而又自律的非政府组织的参与。非政府组织的强大表现在，它具有强大的利益表达与整合功能，能够把分散的、零碎的、不系统的利益诉求表达出来。法治国家与公民社会的建设需要通过非政府组织这一平台，进行信息的输入与输出，城市的社会管理是城市政府组织与非政府组织依法相互合作、共同参与城市管理、促进城市发展的过程。城市社会管理是一个过程，是城市政府的组织与非政府组织协作的过程，也是它们相互合作、共同参与的过程。

因而城市政府与非政府组织的关系不再是传统意义上单纯的统治与被统治关系，而是具有指导和被指导关系，这是由市场经济的发展所决定的，平等意识的增强使得计划经济时代仅靠权力与资源垄断相伴的传统的命令与服从管理模式，被法治框架内的友好合作与平等交流的伙伴关系所替代。非政府组织的壮大和发展，有利于促进和加快城市社会从“官本位”向“民本位”的转变进程，从官治社会向民治社会转变的过程，从而提高政治文明的程度。如以听证会的形式使重大决策不再是少数官员、少数精英拍脑袋的产物，而是广大民众意见和利益的综合产物。

4.非政府组织对社会管理的自觉参与，有利于提高社会管理的水平

依法管理社会既包括依照国家宪法和有关法律来管理，还包括非政府组织自觉参与社会管理。宪法是人民一切行动的最高准则，一切国家机关、社会团体、企事业单位都必须在宪法的范围内活动；非政府组织一方面通过有序参与来表达和实现利益，并在此过程中监督和控制政府权力，把它限定在法律所许可的范围内；另一方面通过非政府组织和社会成员自律使自己的行为合法合规，两者的合力推动了观念宪法向现实宪法的转移，一旦观念上的秩序变成了现实的秩序，社会管理水平自然会得到极大提高。

总之，对非政府组织，应实行法无禁止即可为，即凡是宪法和法律未禁止的行为，就是非政府组自由活动的范围，政府不宜多加干涉；对政府组织，应实行法无授权不可为，即凡是宪法和国家法律未授权的行为，政府组织不可为。这就是政府行为的禁区。在宪法的框架内，划定国家与社会之间的界限，从而为政府组织和非政府组织的职能和活动划分提供标准。这样也突出了宪法至上的法治精神。

5.政府部门与非政府组织之间的关系如鸟之双翼，车之双轮，两者都不可偏废

在社会管理过程中，一方的发展是以另一方的发展为基础的，建立和加强政府部门与非政府组织之间的长久良性互信机制也成了必然之势。具体表现在：在目前强政府与弱社会的情势下，政府一方面应对非政府组织采取政治上支持和业务上指导，对一些暂时没有实力的非政府组织，可以采取“放水养鱼”的方法，促使其发展壮大，在其初始阶段甚至可以给予适当的财政上的支持，并有计划、有步骤将原属于政府部门管理的一些社会事务委托给非政府组织处理。另一方面，放松和取消对非政府组织的许多不必要的限制。在计划经济体制下，政府事无巨细对各类社会组织在人事安排和组织活动等方面都有许多限制和干预，但在市场经济体制下，人们已由原来的“单位人”变成“社会人”，像非政府组织这样的社会组织就如雨后春笋，许多社会组织可以合法合理地进行自我活动和管理。非政府组织在保持自身的自主性和独立性的前提下，通过积极参与、协作政府的决策和实施，积极协调其成员的行动，提供咨询意见和决策方案，发挥政府部门不能发挥的作用，赢得政府的信任、支持和帮助，逐渐形成政府部门和非政府组织的长久良性互信机制。

三、社会管理的主体与客体的关系

我国传统的社会管理模式是“大政府、小社会”的集中管理模式，即政府管理与社会管理高度合二为一、政府管理取代社会管理的模式，它导致社会各非政府组织自我发展和自我管理能力的缺失，最终导致社会各方面不能协调、健康发展。同时，这种管理模式还使政府部门机构臃肿、层次重叠、人浮于事，导致管理成本高昂、管理效率低下。

改革开放以来，在社会转型中出现的社会矛盾的突发期，社会管理体制在结构、功能、手段等方面呈现出整体的落后和被动应付状态，出现了社会管理体制与社会各方面的磨擦和矛盾，直接影响到社会管理的顺利进行。社会管理主体增多，相互关系模糊，权力与权利关系、权利与义务关系不明，导致社会管理中的缺位、越位、错位和替位的现象。从某种意义上说，社会管理体制正面临着建国以来最为严峻的挑战。主要难点具体表现在如下几个方面。

1.社会转型中政府在社会管理中的主体角色地位被固化

长期以来的计划经济时代所形成的政府在社会管理中的主体地位角色，在转型时代仍然被固化，使得管理主体和客体的地位关系一成不变，管理方式和方法简单，即由上而下的纵向垂直单一模式。而市场经济体制下要求横向的多元主体相互平等关系的管理模式，社会管理的主客体关系在特定的时间和空间里可以互换。目前众多的社会管理主体在社会管理的过程中，非政府组织既是客体，因为它是被管理者，是社会管理的对象之一；但它又是社会管理的主体，因为它同时又是社会管理的组织者、参与者和管理者；它们是实现社会管理的一支必不可少的重要的社会力量。同理，政府组织通常是执行和贯彻国家意志的社会管理者，它们是社会管理的主体；但是现代社会管理的一个重要特征就是从官治社会向民治社会的转变，从为民当家作主向人民当家作主的转变，在整个社会管理的互动过程中，政府组织作为社会的一部分，它们也会成为社会管理的对象，成为社会管理的客体。

应该说非政府组织作为社会管理的主体在我国是有先例的，如通过参与各种听证会等活动来参与城市社会管理的诸多方面。通过积极参与政府的决策和立法活动来与其他社会管理的主体协同管理社会。例如在非典期间，上海市政府出台的十二条救市措施，就听取了相关行业协会的建议。〔4〕

2.在社会管理过程中，政府主体角色不能有效和成功转换的原因分析

在从计划经济向市场经济转轨过程中，政府必须转化职能已成共识。政府并非总是社会管理的主体，有时也需要将自己的管理角色转换为被管理角色，成为被管理的一部分，这种观念至今还未引起足够的和广泛的重视，还尚未形成普遍的共识。要树立让人民群众自己当家作主而不是政府包办一切、替人民群众当家作主的观念，政府的一切决策和行为都必须接受人民群众和非政府组织的有效监督，从这一点讲，政府组织有时也是社会管理的客体。目前由于政府的主体角色地位固化，导致在某些部门、领域和地区我们的政府职能不能或无法有效转化。

3.我国目前非政府组织的主要问题

我国非政府组织目前存在的主要问题有：一是独立性与依赖性并存，依赖性大于独立性。以行业协会为例，由于大多数行业协会的领导是相关部门派出或批准的，甚至还有行政级别，日常开销靠国家财政拨款支持，工作人员享受行政工资。行业协会存在等、靠、要的思想，因此独立性不强，依赖性较大。由于行业协会会员组成没有得到市场和会员的广泛认同，缺乏足够的代表性；二是对地方政府的挂靠过紧。我国目前的大多数行业协会仍然具有浓厚的官方色彩，有的行业组织由政府经济主管部门派生出来，并在其直接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，成为政府权力延伸或翻牌机构，资金来源、人员组成等在很大程度上都依赖于政府。三是在社会管理中的角色定位不准，在管理中的客体角色明显，主体角色不明，如行业协会角色集营利性与非营利性为一体。导致在实际操作中，一方面为行业提供各种无偿服务，有的有偿服务也用于行业协会自身的发展；另一方面，有的行业协会利用自身的优势，同会员一样举办经济实体，同会员进行同业竞争，严重违背了行业协会成立的宗旨，丧失了社会管理的主体角色。四是发展的空间还不够大。目前由于我国政治体制的原因，像行业协会这样的非政府组织没有像民主党派一样纳入正常的表达机制和渠道，它们的利益和呼声只能通过人大代表间接的途径来表达，而不能以组织名义提出立法议案，立法与议政的渠道不畅通。

由于上述问题的产生，导致我国非政府组织处于两难地位：一方面，政府不敢彻底放手，将许多职能转让给它们；另一方面，市民对它们缺少信任度，一旦碰到问题和困难，还是找政府。这又反过来制约了非政府组织的发展。

四、发达国家社会管理的经验与我国社会管理本土化的关系

发达国家社会管理经验的形成有其历史和社会制度的成因，因此，不是它们所有的经验都可以照搬照抄。但建立在西方现代法治理念基础上的社会管理法律体系，包括社团与非政府组织管理法、慈善法、社区管理法、社会保障法等，作为普遍的价值观和共同经验值得我们在实现依法社会管理过程中加以借鉴。这些法律制度和方法虽然有其一定的阶级性，但在进行资本主义社会管理的过程中，与其他社会法，如劳动法、集体合同法和税法一起，构成了资本主义社会比较完整的社会法体系，在其实施的漫长过程中，极大地缓解了资本主义的矛盾，有效地稳定了资本主义的社会和延长了资本主义社会的生命力。

在发达国家的社会管理经验中，特别值得我们高度重视和借鉴的是，通过立法途径确保非政府组织在社会管理中的地位独立、功能发展和作用的发挥。现代法治社会要求在社会管理过程中，政府组织与非政府组织要依法相互合作、共同参与城市的社会管理。政府与非政府组织的关系不再是传统意义上单纯的统治与被统治关系，而是在法治框架内的友好合作、平等交流的伙伴关系。在实现依法进行社会管理的过程中，美、英、加、德、法、日和新加坡等发达国家通过立法途径大力培育和发展非政府组织、对非政府组织在社会管理中的地位和作用的高度重视值得我们借鉴。在社会管理过程中非政府组织既是客体，又是主体。为什么发达国家都非常重视非政府组织在社会管理中的重要作用？因为它们是实现社会管理的一支必不可少的重要的社会力量，因为非政府组织参与社会管理好处多多。首先强大的非政府组织既是监督政府机关行为的重要主体，更是遏制政府组织可能滥用职权的重要社会力量；其二，非政府组织参与社会管理，有利于降低社会管理的成本，提高管理的效率；其三，非政府组织的壮大和发展，有利于促进和加快转型社会从“官本位”向“民本位”的转变进程，从官治社会向民治社会转变的过程；其四，非政府组织对社会管理的有序、自律地参与，有利于提高整个社会的依法管理水平。

鉴于上述论述，我国社会管理本土化路径的思考如下：

首先，要培育市民的契约意识和法治精神，为非政府组织的发展和壮大提供必要的社会基础和土壤。思想是行动的先导，培育市民的契约意识和法治精神，为非政府组织的发展和壮大提供必要的社会基础和土壤。在一个没有诚信的社会里，非政府组织的发展和壮大是不可想象的。因为，非政府组织的形成从本质上来说，是一些为了共同的理想和利益的组织和个人通过契约而形成的共同体，通过立法、行政、司法、舆论来帮助市民形成契约意识、守法意识。只有这样，才能使非政府组织发展壮大并构建一个良好的外部环境和氛围。

其二，要通过立法途径确保我国非政府组织的发展和壮大。强大而有力的、高度自律的非政府组织是实现“有限而又有效的政府”的目标的重要力量。

要发展和壮大我国的非政府组织，必须有一个良好的法源空间，我国原来那种双重管理体制已经不能适应当前现实发展的需要，应该在宪法的框架下加紧修改我国《社会团体登记管理条例》，从法律上确保公民的结社自由权和社团自治权等权益，这也是所有发达国家的共同经验。我们必须从立法上规定非政府组织的法律意义、范围、法律地位及其与之相关的方面：规定社会主义市场经济体制下各级政府和各类非政府组织的职能和权限划分；规定哪些职能和权限只应由政府行使，哪些职能和权限只应由非政府组织行使，哪些职能和权限既可以由政府组织也可以由非政府组织共同行使。借鉴外国的有益经验，我们首先要降低成立非政府组织设立的门槛，取消或删除非政府组织须寻找业务主管单位的规定，降低设立非政府组织的资金数额；其次对非政府组织的管理可以采取“备案制”和“追惩制”。

其三，应从多方面体现非政府组织的独立性。

从当前非政府组织的现状来看，以行业协会为例，由于原来很多行业协会是在政府推动下成立的，因此注定其代表性不够，没有赢得会员的广泛信任。因此，其自身的生存都成问题。从国外的经验来看，非政府组织的资金来源，主要来自会员的会费和社会捐助等等，因此通过积极有效的改革，增强非政府组织的代表性，扩大其非营利性组织的覆盖面，是逐渐从政府部门的挂靠中脱钩、增强自身独立性，增加收入、保持财务的独立性的关键一步；另一方面，政府职权范围内委托给非政府组织办理的事务，按照政府购买服务的原则，可以增加非政府组织的部分收入。

结论

为了实现有效、依法的社会管理，首先要确立管理者与被管理者平等地位的理念，将社会管理从管理民众变为服务民众；在社会管理的大格局中，管理主体和客体的角色和地位可以相互转换，将为人民服务变为社会管理的中心思想，通过培育公民社会，制定和完善相关法律法规，依法有序地发展和壮大各类非政府组织，适当放开非政府组织的准入条件和程序，提高和强化各类非政府组织的自我管理和服务他人的意识，减少政府组织对非政府组织不必要的干预，借鉴发达国家社会管理中的有益经验，建立不同利益群体的表达和诉求机制，使社会组织成为表达和诉求利益群体的合法渠道。既要坚持政府引导和市场运作相结合，又要坚持积极探索和有效规范相结合。非政府组织是社团组织的最基本、最重要的组成部分，非政府组织能否健康、稳定和有序的发展体现了一个社会政治文明的发展程度，而这一切又有赖于强有力的法律制度的保障。促进非政府组织的有序发展和壮大，充分发挥非政府组织在城市社会管理中的重要作用，加强政府组织与非政府组织的协作，实现社会管理的多元化，以推动我国的社会管理更上一个新的层次。