法治管理需要以公民社会为基础

卢汉龙

内容摘要：从国际发展经验来看，中国经济的市场化转型必然形成与政治国家相分离的“公民社会”。市场经济需要法律制度来保障，现代法治的基础是公民社会。实现科学管理的中国公民社会需要在中国特有的国家和社会框架里发展，这是中国特色社会主义的一个重要组成部分。有关公民社会的理论研究与非政府、非赢利社会组织的发展之间的内在联系，确实会对我国当前的意识形态和管理格局形成挑战。但是不能从影响意识形态安全的角度去理解，而需要从它将充实和创新我国政治意识形态和法治理论发展的积极方面去思考，以此来推动我国公共政策的改革和社会管理新格局的完善。

关键词：公民社会非政府组织社会管理法治保障

2001年中国进入世界贸易组织标志着市场经济制度在我国得到基本确立。〔1〕2011年，吴邦国委员长在全国人大会议上宣布，一个具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。这意味着在我国在社会主义市场经济发展的条件下国家与社会管理正在坚定地走上法治化的道路。市场在经济活动中的基础性作用发挥也引起了人们对中国“公民社会”是否正在逐渐形成的关注。“公民社会”本是来自西方社会的理论概念，指的是围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。看上去它和强制性的法治意义似乎相悖，但是它代表了对不同层面公共利益的诉求，用组织化的方式来谋求其社会的实现，本身就是法制建设和法治实现的一个内生性的力量，不容忽视。所以我们现在讨论中国社会管理创新中发挥法治作用的途径问题，笔者认为，关于公民社会的建设是一个绕不过去的话题。

一、现代“公民社会”理论来自于马克思的社会理论传统

检索一下历史文献不难发现，现在翻译为“公民社会”的“civilsociety”一词本意具有“文明社会”的含义，也可以理解为公民组织。它的中文有过三种翻译：“民间社会”、“市民社会”和“公民社会”。每一种表述均意味着不同的历史时期和发展阶段对国家与社会关系的不同认识。这种多意的译法正是反映了西方civilsociety的概念发展有一个历史的过程，它是不同历史阶段对“文明”演进（civilization）的理解，其中马克思的社会理论贡献不容忽视。在中国采取何种表述也正是反映了我们的国家与社会关系处于哪一种发展的阶段和认识状态之中。〔2〕

第一种译法是把civilsociety翻译成“民间社会”，其语意背景反映了传统社会里对国家与社会的对应关系——一边是代表皇权的“官府”，另一边对应于草民百姓的“民间”。这是用“官”本位的立场来辨认civilsociety。我们注意到“民间社会”的说法在历史学界使用比较频繁，尤其是在明清史研究中。这是随着资本主义萌芽在中国的出现引发出了对“民间社会”探讨的兴趣。这也正反映了这个概念对近现代以前官民历史研究的适用性。很遗憾，至今我国官方表达和政府文件中依然大量使用“民间”来指称“社会”，国家民政部也用“民间组织”来定义社会自发组织的社团，并设有“民间组织管理局”。这从某种角度反映了我国官本位的管理格局根深蒂固，中国政治文明的程度还不够发达。

civilsociety的第二种译法是“市民社会”，这是从黑格尔到马克思开始使用的概念，反映工业化前期国家与社会的对应关系——工业化和城乡对应产生的“市民”以及资产阶级兴起时期的说法。在西方近代史中，“市民”相对于“贵族”和“僧侣”，属于第三阶级。在马克思著作中使用“市民社会”的概念，其中最重要的含义是把市民社会作为与政治国家相对应的市场经济条件下的私人生活领域和社会自主性组织来认识。马克思认为，在市场经济条件下，市场的发展内在要求私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政治国家的干预和强制，成为政治领域之外的自主的经济活动领域，并建立自主的社会组织，由此市民社会成为与政治国家相对应的现实存在。正因如此，“市民社会”的概念在马克思著作中几乎被认为等同于资产阶级主导的资本主义社会，一直影响着我们对现代意义civilsociety的“公民社会”的认识。

civilsociety的第三种译法是“公民社会”，这实际上是20世纪以来的市场经济制度的深化发展到了社会制度层面，即出现了所谓的“社会大转型”的结果。〔3〕在经济基础和上层建筑的不断协调和博弈过程中，尤其是在上世纪60年代民权运动以后，民主政治的方式和现代政府制度的完善，社会与国家的关系越来越体现为“公民”与现代“政府”之间的关系。这也就是工业化成熟时代和现代宪政国体下的国家与社会的对应关系——具有法律地位的公民和依法选举形成的宪政政府的说法。显然，“公民社会”应当是最确切地表述当代国家与社会关系的概念。

所以，如果用civilsociety的概念来解读当今中国的国家-社会关系的话，中国目前是处于“民间社会”迈向“市民社会”的过渡时期，即从传统的以农业经济为主的中国特色“政社合一”的政治国家走向工业社会政社分离阶段。而促成这个变化的是市场经济制度在中国得到确立，一个独立的、流离于政府之外的“市民”正在自组织社会化起来。然而，作为后发展国家和现代社会主义国家，在时空迅速压缩的情况下，我国经济与社会发展处于工业化和城市化发展时期，同时已具备现代法制、“公民”和现代民主政治的概念和构架，但是一切尚在发展和不确定之中，并注入了众多具有不变性的中国人文元素。所以，对中国公民社会和社会组织的理解既要有历史感，也要对中国当前的走向有现实感。许多现代法治管理中令人困惑和徘徊悱恻的现象正是和我国的国家与社会关系的发展尚未进入相应的工业化、现代化阶段，中国社会的公民化程度不足，并和中国与亚洲的文化特点有关。

二、市场化与“法制”、公民社会与“法治”

笔者将这两组概念放在一起，无非是想说明，市场化催生了现代法律制度体系，而真正要实现社会的法治管理，须臾离不开公民社会。

在现代化发展中，市场经济制度和现代法律制度是同步发展的。市场经济是法治经济，市场经济制度中非常重要的一条是需要有完整的法律制度来保证。道理很明显，市场制度是在分工的社会里发展起来的，社会分工越细，越是需要通过市场来交换产品和配置资源。而市场机制的原理就是依靠每一个个体的理性盘算来取得整体资源的最佳配置，从而使一个分工复杂的经济过程得到最有效率的运行。对于个体“理性”而言，它的天性是追逐个体的利益，所谓的理性盘算首先就是要在交换中取得自身利益的最大化。市场经济符合“人性”正是因为它遵循着人类动物本性中弱肉强食的“丛林法则”，但由此也不可避免的具有它的残酷性。

由于人类并不是一个光靠动物本能生存的物种。人类是有“习得”能力的高等生命体。这就是它的社会性。“道德”和“法律”都是人类在长期共同发展中习得形成的社会性制度。市场经济需要契约精神和法律制度就是人类社会性习得的结果，也是人类走出“丛林”，达到文明进步的主要标志。

虽然法律制度作为国家和政治意识形态上层建筑的重要组成部分由来已久，但是现代法律制度是与科学理性、民主政治结合在一起成长的。所以它和以前的“家规”、“皇法”（即由皇权制定的国法）不同，是建立在公众需求，民主协商和社会监督基础上的制度设置。

新中国成立后不久就制定了《宪法》，施行了《刑法》。但是在人民共和国成立后的前30多年里，除了1950年颁布过一部属于现代民法范围的《中华人民共和国婚姻法》以外，在日常的经济和社会活动中没有其他正式的民商事法。所有经济活动和社会管理都是依靠党和政府的红头文件，也就是内部行政规定。这些并非完全现代法治意义上的法规制度是我们计划管理体制中的重要组成部分。它的管理成效主要是建立在国家强制性掌握所有的资源，集中生产、集中管理基础上的。

上世纪90年代初，在邓小平两次“南巡”调查和讲话的推动下，1992年的中共十四大确定了我国经济体制改革的方向是建立社会主义的市场经济制度，要发挥市场在经济发展中的基础性作用，使企业成为经济活动中真正的主体。随即就在1993年，我国颁布了第一部具有现代商法意义的《公司法》。这是改革开放以来具有里程碑意义的法制成果。它昭示着我国开始进入一个与市场经济制度相适应的法治时代。我们开始用现代法律体系来规范经济与社会活动，而不是光靠内部传达的红头文件。接着，我们又出台了合伙企业法、独资企业法，完善了合同法制度。确立了一系列国家适度宏观调控经济的法律制度，如《中央银行法》、《预算法》、《审计法》、《反不正当竞争法》和各种税法条例等。

2001年，经过了十多年的改革开放和谈判努力，我国正式加入世界贸易组织。这意味着中国的市场化改革取得决定性成功。一个社会主义的市场经济制度得以基本确立。法治的建设也越来越深入到社会生活领域。我们建立了关于物权的法律制度，修订了《工会法》，制定了《劳动合同法》，逐步完善了社会保障制度。初步建立起与市场经济制度相适应的养老、医疗、失业、农村扶贫和城镇居民生活保障制度。所以，整个发展的事实都证明法治是市场经济改革之必须，也是改革的重要成果之一。

中国实行市场化制度改革以后一个十分重要的社会后果就是社会分化加剧：资源分散化，利益多元化、需求多样化。国家和政府掌握和控制几乎所有资源的现象已经不再，社会变得越来越有资源；原来一体化的社会利益现在也变得越来越多元。需求的多样性也在经济发展和社会富裕的情况下呈现出来，不仅弱势者有求得帮助的需要，也有“强势者”和“有识之士”希望帮助别人和帮助社会的需要。多元主体的社会必然会形成马克思当年所分析的“市民社会”。在今天，一个和国家与政府相对独立的公民社会正在形成。这已是我们无法回避的事实。而且正是公民社会才是保证我们能正确掌握和使用法律制度，达到有效法治的社会管理。人类发展的历史证明，没有以公民社会为基础，法制可能成为暴政的工具，或是无法得到很好实施与执行的“花架子”。

公民社会存在的主要形式是社会组织，一般也称为是“非政府组织”（NGO）。在传统中国文化里，子民臣属于国家，国家就是“社稷”成为天经地义的事。中国社会历来具有“官为民做主”的治理文化。在中文语意背景下，“非政府”也就有了“反政府”的隐喻，具有挑战政府，向政府争夺资源和摆脱政府控制的敏感性。这可以被认为是中国至今继续使用含义比较传统的“民间组织”而不使用“非政府组织”提法的一个重要原因。但是人们对实际发生的情况却不能闭目无视：经济体制改革和多年来的对外开放，事实上改变了这种资源结构的状况，也势必造成不同群体的利益重组和社会表达。一个类似于西方社会历史发展过程中所界定的“市民社会”的兴起具有了物资的基础。而且30多年来的对外开放，在现代文明思想的推动下，一个现代意义上的“公共政府”的理念也正在成为政府进一步改革的方向。法治正在成为调适和解决各种利益关系的一种主要的社会设置。国家治理从人治到法治的转变也连带起公民意识的觉醒，以及公民权利日益受到尊重。所有这些深刻的社会变革都在促使中国的国家与社会关系越来越具有了现代性的特征。

我们需要从社会现代化转型的意义上来理解中国公民社会和非政府组织的兴起，以及它和法治社会建设的关系。从国际经验来看，各国接受“非政府组织”的存在，并且公认这是现代社会结构中不可或缺的一部分，乃是基于对现代国家（政府）和社会（公民）之间关系的以下三点共识：

1.社会是国家存在的基础，政府只是来自于社会不同力量的公共选择。非政府性质的社会组织是民众自愿组成的，所以它具有高于政府组织机构的“合法性”基础。几乎所有文明国家均在《宪法》中赋予公民“结社”的权利。

2.现代政府不是一个“全能”的政府，政府依据公共财政只能满足于最一般、最基本的公共需求。而且政府的科层制度具有先天的、难以克服的反应能力迟缓和运作成本较大、效率相对不足的弱点。在成熟的市场体制下，政府管理甚至被认为是一种“奢侈品”，是一种不得不而为之的最后“选择”。

3.各种分散且不同的社会资源具有进一步整合并发挥它们作用的需要。人们可以用自己的方式来表达不同群体的需求和对公共事务的关注，以实现更高层面上的需求满足。

显然，以上这些国际社会的共识正在我国也逐步得到认同。这就对我国固有的政治意识形态构成现实的挑战。这是我国市场化改革的一个重要的社会政治成果，也是促成我国非政府组织得以健康成长的思想基础。我们需要从传统的官民结构的语意背景向现代法治结构的语意背景过渡的状态之中来理解公民社会的成长意义以及它对依法治国的意义。

根据公民社会的理论，公民社会的构成来自于市场私人领域扩大为公共领域，然后以社会组织的形态为载体。公民社会的精神内核是一系列基本的社会价值和原则，也构成了公民社会的意识形态，公民社会的理论基石是人本主义。它强调人的尊严和人的基本权利，以及人性尊严和基本权利的平等性，认为国家和公民社会都应以保护和增进公民权利和利益为旨归。公民社会强调个人生活方式的多元化，思想文化的多元化，社会组织的多元化，提倡包容、妥协、互惠与合作精神。公民社会强调和坚持公共生活领域的公开性和开放性，这是公众参与公共活动的重要前提，也是公民社会对政府的要求。公民社会理论也强调和倡导公民个人或公民社会组织以多种方式积极参与社会公共生活，认为参与国家政治生活和社会公共事务是公民的基本权利。更为重要的是，公民社会论者反对国家对公民社会内部事务的随意干涉，强调要从法律上划定国家权力和国家行动的边界，确保公民社会与国家的分离，使公民社会成为一个真正自主的领域，这也就意味着公民社会从根本上强调了法治原则。

以上这些基本价值形成了公民社会的文化特征：以契约精神为基础，集中体现为四大“公民精神”：志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神，也就是“公民性”。社会主义市场制度的建立，中国经济和社会发展水平的提高以及国际间交流的扩大和全球化的融入，都在使中国社会的这种“公民精神”得到培育和发扬。法律制度是强制性协调社会关系的，所以它的制定必须要有利益相关方的组织或代表参加。而法律一旦形成，它的遵守与执行、监督与维护也同样须臾离不开公民社会。而且，公民社会还能避免单纯依赖法制治理的不足，它能动员道德、风俗习惯、人情世故的各种机制达到综合治理的目标。即便是在司法领域，引入公民社会的机制来处理法律问题同样得到应用，英美的陪审团制度就是很好的例子。

所以，现代市场制度伴生了现代法律制度和公民社会，只有以公民社会为基础，法律制度才能起到依法管理，实现法治社会的境界。

三、发挥公民社会在社会管理综合治理中的基础性作用

2011年7月，中共中央决定将原来政法委系统的社会治安综合治理委员会及其办公室更名为中央社会管理综合治理委员会及其办公室。这是党中央在倡导加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平中的一个重要的顶层设计。笔者认为这得自于党中央认识到以下两点：一是在新的发展条件下社会管理已经不能仅局限于传统所指的是“社会治安”和“维稳”工作，需要以服务为本，从源头抓起、从基础抓起；二是长期以来我们在社会治安方面所形成的“综合治理”的思想和方法又是很宝贵的经验，需要推广延伸到整个社会的科学管理中去。这是两条十分重要的概念突破和顶层安排，需要各地在贯彻落实中得到体现。但是近一年下来，各地的组织更名工作基本都已完成，但是实际的从“治安管理”到“社会管理”，从“政法”工作为主到“综合治理”的转型依然缺乏头绪和有效的探索。其中对公民社会发展的意识形态瓶颈未能得到突破是一个重要的原因。

当代国际公共管理理论注重强调多元主体的共同治理，认为政府需要从传统的“统治”社会转向和多元主体的社会合作“治理”，寻求“善治”。在一个善治结构中政府要从“划桨人”角色转变为“掌舵人”。近些年来，中央反复强调要建立和完善“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”社会管理新格局。这正是符合现代公共管理理论的建立中国特色的社会“善治”结构的新思路。对于这十六个字的善治结构，最重要的是需要对后面的“社会”与“公众”的认识走出过去习惯政治工作的“套路”。现在的“社会”已经不再是计划体制时代依附于政府的“下级”各部门，现在的“公众”也不是通常所说的“群众”和“老百姓”。

社会体现为一种公共性的存在，管理社会就是管理扩大了的私人领域。在中国不能排除强有力的国家和政府在公共事务管理中的作用，但是也相信现代文明同时需要有开明的“家长”和有能力的“孩子”。当社会变得有资源、有利益、有需求的同时，其实也会变得有自我管理的能力。中国社会不乏自治的传统和民间能力，现在我们迫切需要的是结束传统和计划时代延续下来的“父母官”情节，实实在在地做好现代责任政府的社会公仆角色。

现在我们谈“综合治理”，很大程度上依然停留在党政各部门的综合协调、大联勤和大合作。其实这只是党政内部的联合行动，而非真正意义上的“综合治理”。新公共管理的善治理论和党中央提出的党、政、社会、公众的管理新格局本质上是要走出党政系统内部协调的套路，建构一个综合性的“治理结构”，让不同的主体分担责任、共享信息，以各自不同的组织目标和运行机制来一起努力，最终达成一个问题的解决。

综合治理也意味着社会主义的法治管理需要和其他社会制度：如宗教、道德伦理、风俗习惯、家庭、教育等不同社会制度的设置结合起来，深入到整个公民社会的成长、建设、管理之中。作为一种新的社会转型趋势，政府和社会部门要形成一种合作的关系。对于像社会建设和公共社会管理的众多领域，比如社区建设、社会事务管理、社会事业、社会保障、公共服务等领域都需要政府和社会组织、专业服务机构建立起合作共治关系。社会组织和服务机构的成长是政府瘦身的前提和良药，也是社会和谐的粘合剂，创新服务的催化剂。

现在面对的是有分散资源、不同权利、各种需求的多元社会和越来越具有公民意识的社会大众。社会是需要组织起来的，所以“社会建设”的核心问题是建设“社会”，要使具有不同资源、不同利益、不同需求的人们形成不同的社会组织，进行自我服务和服务社会。党政部门和全社会要一起来共建社会，培养新时代的公民，建设社会主义的公民社会。

党组织和党员要在不同社会组织中发挥引领作用，把党的执政基础扎根于社会。政府则要和社会组织以及社会服务机构保持相对距离，发挥它们在社会管理和服务中不同机制的作用。

政社合作共建的第一步需要政府从行政全覆盖的社会领域逐步淡出，要像上个世纪80年代经济体制改革初期的新经济领域（民营和合资企业等）的发展一样，让社会组织和社会服务机构在社会管理和社会服务领域中成长起来，不是通过自上而下的行政机制，而是通过自下而上的互惠机制来实现组织的宗旨，服务于公众与社会，共享繁荣与和谐。

总之，笔者认为在深化改革、创新管理的大趋势中，需要以二十年前邓小平的雄才大略，实事求是地看到市场经济制度是现代经济发展的有效制度，坚持改革开放，搁置关于“市场经济”姓“资”还是姓“社”的意识形态争议，解放思想，大胆迈出市场化改革的步伐。随着社会主义市场经济的建立和完善，一个社会主义的“公民社会”也在逐步形成。西方和境外的敌对势力和不友好组织利用“公民社会”来达到他们的政治诉求和国家利益，我们同样可以用“社会主义的公民社会”理论和公民组织来维护自身的权利和利益。从理论上确立社会主义市场经济制度催生社会主义法律体系的产生和发展，而社会主义的公民社会是真正实现有效法治的基础。