论我国机场管理模式的改革

石玉军

机场是民航业的基础设施，是衔接民航运输市场供给和需求的纽带。机场的建设、运营和管理对国家利益、社会安全等具有重要的意义。

一、机场的界定及行业属性

机场是指可供飞机起飞、降落、滑行和停放的场地和有关建筑及设施的总称。机场分为军用机场、民用机场和军民合用机场。民用机场包括:为航空运输使用和服务的定期航班民航运输机场，为工业、农业生产飞行使用的通用航空机场，为飞机研制、维修后进行试飞的工厂用机场，为培训民航飞行人员的学校机场。本文研究对象是定期航班民航运输机场。民航机场是民航系统三大部分（政府部门、民航企业、民航机场）的重要构成，是民用航空和整个社会的结合点，是一个地区的公众服务设施。民航机场具有以下三种属性。

(一)垄断性

机场占用大量土地资源，建设投资巨大，有一定的超前性，具有规模经济效益。同时在保证安全等方面的专业技术要求很高，具有很高的进入壁垒。因而，机场行业是典型的自然垄断行业之一。

(二)具有准公共品的特性，兼具公益性和私人性

由于公益性目标的存在使得利润最大化不可能作为机场的唯一目标，当企业目标与社会目标出现冲突时，必须二者兼顾，需要政府承担更多的社会责任进行干预或补贴。

(三) 安全性

机场的运营实体是国家空防安全的一个重要组成部分，与公众利益和国家利益密切相关，需要各级政府履行经济管理职能。

二、国外的机场管理模式

目前，国外机场的管理模式大体可划分为美国模式、欧洲模式、日韩模式。

(一)美国模式

美国模式的典型特点是不以营利为目的。以美国为代表，包括加拿大、巴西等在内的部分国家把机场定位为“不以营利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施”。这一定位，使机场的管理模式具有十分鲜明的特点：机场归政府所有，由政府负责投资、建设和管理，是典型的公营模式。

(二)欧洲模式

欧洲模式分为传统欧洲模式和现代欧洲模式。传统欧洲模式以法国为代表。法国民航机场的管理模式包括三种：一是中央政府直接管理，主要为中小型机场；二是特殊的国有公共企业，即地方公营企业，主要有巴黎机场集团公司和巴赛尔-牟罗兹机场公司；三是承租和租赁经营。现代欧洲模式以英国为代表，典型特点是企业化和私有化。机场是企业型的，机场通常利用其自然垄断优势，投入大量的人力、物力、财力，全面开发、运营机场业务，力争为所有顾客提供所有的服务，目前大部分服务都由机场自行提供。

(三)日韩模式

日韩模式的典型特点是划分等级，区别对待。根据《机场发展法》，日本的公用机场分为一、二、三类3个等级，机场建设开支中政府所占份额以及政府对地方公共团体的补贴率根据每个机场的等级不同而异。虽然政府是机场建设的投资主体，但与欧洲的企业型机场类似，日本机场也在保障航班安全运营的基础上，追求收益的最大化。韩国16个机场中有15个由韩国机场管理局负责营运，属公营企业。仁川机场是唯一的由仁川国际空港公社管理的机场，是韩国政府实行企业化的尝试，机场内的商业设施和设施维护主要采用委托外包的经营模式，机场当局负责管理设施的出租。

三、中国机场的管理模式和改革

中国的机场管理模式经历了由军事管理转变为由中国民航总局直接管理，航空公司、机场、航管、油料、省民航管理局合一，到5家逐步分开，机场作为企业下放由地方政府管理即机场属地化的一个过程。由于各地经济发展的差异性，目前，在政府的主导下，各地逐步形成了各具特点的管理模式，具有代表性的管理模式有：

(一)首都机场集团化模式

北京首都国际机场是中国地理位置最重要、规模最大、设备最齐全、运输生产最繁忙的大型国际航空港。1999年10月，北京首都国际机场将其业务、资产和负债进行分离和重组，组建了北京首都机场集团公司，并作为独家发起人设立了北京首都国际机场股份有限公司，于2000年2月1日在香港上市。2002年12月28日，经民航总局批准，北京首都机场集团公司、北京首都国际机场股份有限公司、天津滨海国际机场、中国民航机场建设总公司、金飞民航经济发展中心、中国民航工程咨询公司共同组建首都机场集团公司。拥有机场管理、机场建设、投资融资、酒店旅业、服务保障等5个业务板块。

(二)上海机场“一市两场”的“模块式”模式

上海是中国大陆同时拥有两个民用国际机场的城市。一座是浦东国际机场，一座是虹桥国际机场，分别位于城市的东西两侧。为了适应“一市两场”的上海空港运行新格局，1998年5月28日，经上海市人民政府批准，组建了上海机场(集团)有限公司，统一经营管理上海浦东和虹桥两大国际机场。公司经营范围包括机场建设、施工、运营管理、与国内外航空运输有关的地面服务、对国内外航空运输业的投资及技术合作、咨询服务、与机场建设相关的土地及房地产综合开发利用、宾馆以及实业投资。

(三)美兰“投资多元化”模式

美兰机场的最大股东是海航，它的经营单位是海口美兰机场有限责任公司。在投资上，海口美兰机场有限责任公司是由民航中南管理局、中国航空油料总公司、海南省国际信托投资公司和海南航空股份有限公司共同出资组建，实行了投资主体多元化、所有权和经营权的分离。

四、深化改革的建议

(一)机场改革需要加强地方政府的经济管理职能

机场的建设运营是交通运输系统的重要组成部分，在国民经济发展中起到十分重要的作用。不仅满足了使用机场的旅客、货主的需求,同时有利于塑造良好的窗口形象，改善投资环境,增加地区就业机会,推动高新技术产业的发展,促进地区经济的发展。因而，地方政府在发展经济时，都把机场建设和管理作为经济管理的重要内容。

(二)机场的定位与模式选择

中国机场管理模式的选择与机场定位密不可分，无论是公益性定位还是收益性定位都取决于中国各地的实际情况。这是因为中国地域辽阔，各地的经济发展水平、市场化程度、历史传统、思想观念等都存在着很大的差异。总的来讲，在那些以开发地区经济需求而建设运营的中小型机场，其较低的航空运输吞吐量所带来的航空性业务收入难以弥补机场运营成本，许多都是亏损的，但对地区交通和经济发展有极大的作用，甚至不可缺少。这些机场暂时还不能以收益性作为主要目标，机场的定位应更多地考虑公益性。而在那些经济发达的地区，航空运输吞吐量较大的机场，如首都机场、上海机场、广州机场等，显然可以取得更多航空性业务收入及非航空性(商业)收入，其定位与管理就应该更多地从收益性的特征出发，同时也可以兼顾公益性，实现公益性和盈利性的统一。另外，在机场不同的发展阶段两种属性也会相互转化。当机场业务量处于较小的阶段，非航空业务不发达，航空主营业务收入不能维持机场的正常运时，基本以公益性为主。

(三)设立机场地方公营企业

地方公营企业是地方政府当局凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，是政府实施有效规制最为有效的方式之一。因此，机场改革到位以后，地方政府应设立地方公营企业对机场进行管理和控制权。这是因为：第一，机场是一个城市乃至一个地区的重要门户，是地方经济的组成部分；第二，机场交由地方管理，可以进一步发挥地方投资和管理机场的积极性，在建设管理机场方面，将民航总局的一个积极性变为民航总局与地方政府的两个积极性。机场归属地方管理后，地方政府会加大对机场建设投资和政策扶植的力度，这样会更有利于机场发展；第三，有利于发挥地方政府在机场建设和管理上的优势；第四，有利于机场独立自主经营，增强市场意识，转换经营机制，加强管理，提高效益，实现公益性和收益性的统一。

(四)完善地方机场公营企业的相关法律

地方公营企业是特殊企业法人，不同于一般企业法人，它是法人，是企业法人，又是特殊的一种企业法人。一般法人受一般商法规制，或是直接受《公司法》规制，而公营企业则要受特殊法规制。有的国家如日本对公营企业是一个行业就制定一部特殊法来进行规制。特殊法不同于一般的公司法，它是以法律的形式规定了公营企业的特权，这是一般企业享受不到的待遇。目前，中国还处在市场经济形成时期，市场的法律法规还不健全，特别是关于公营企业法律到现在仍是空白，因而，中国随着经济的发展和机场改革的深入，加快机场公营企业法的制定，明确地方公营企业在机场行业的法律地位，政府设立的目的和权限，以及私人资本引入方式、利益的分配和最终控制权等都是改革到位的客观要求。从国外成功的机场改革的实践来看，无论是美国的公营企业还是英国的私营企业，都在机场建设和管理方面有相关法律法规进行规制。今后，中国随着经济的发展和机场改革的深入，地方公营企业需要在法律的框架下依法进行，限制滥用垄断，从而降低制度的不确定性，促进投资的持续健康增长。

(作者单位：甘肃政法学院经济管理学院）