欧盟出口管制的最新进展与启示

杨莹

在50多年的一体化进程中，欧盟逐步建立和完善了一系列共同政策。欧盟基于国家安全、国际条约义务、国家政策需要以及促进贸易四个方面的考虑实施出口管制。由于现阶段欧盟军品出口管制政策对各成员国的意义仍主要体现为政治上的约束力而非法律上的限制力，并且《欧盟一般军用物项清单》也仅作为各成员国的国家军事技术和设备清单的参考，不得直接取代各国清单。出于国家利益及安全的不同考虑，各成员国在军品出口管制问题上分歧较大。因此，本文将主要讨论欧盟两用物项出口管制的概况、最新进展与启示等，不涉及军品出口管制的相关内容。

有别于“国家”概念下的出口管制

基于欧盟构成的特殊性，欧盟两用物项出口管制制度的范围、效力等特点也有别于任何一个“国家”概念下的出口管制制度。本制度的具体状况也客观地反映了各成员国与欧盟之间的既竞争又合作、既重利益又不失平衡的复杂关系。

法律框架

伴随着欧洲共同体的形成和演变，欧盟出口管制法律体系的形成经历了一个发展过程。目前欧盟两用物项出口管制的具体法律依据是《第428/2009号欧盟理事会规章》（以下简称为《规章428/2009》），该规章旨在促进合法贸易，使得管制机构可以集中对两用物项的出口、转运、中间商及过境进行管制，以及打击欺诈行为等。

在欧盟的出口管制机制下，受到管制的物项在没有出口许可的情况下不能离开欧盟关税区。同时，该机制对和两用物项相关的中间商及中间商服务的条款以及通过欧盟进行的两用物项的过境也有额外的限制规定。

管理机构

欧盟各成员国掌握着是否允许两用物项出口的决定权（见图表）。

许可制度

欧盟目前有四类出口许可。

(1)欧盟通用出口许可（EU General Export Authorisations，EU GEAs）

根据欧盟理事会于2011年11月对《规章428/2009》进行的修订，目前有六种“欧盟通用出口许可”根据不同的物项分别发向不同的国家。

(2)国家通用出口许可（National General Export Authorisations，NGAs）

这类许可可以由各成员国在符合《规章428/2009》的条件下独立颁发。此许可使得出口商不必受数量和价值方面的限制向某些国家出口某些两用物项，但必须与现行的欧共体通用出口许可(CGEA)的规定相一致。

国家通用出口许可(NGAs)应公开发表于许可发放国的官方公报。目前，以下七国拥有此许可的发放权：法国、德国、希腊、意大利、瑞典、荷兰和英国。

(3)全球出口许可（Global Authorisations）

这类许可是由欧盟成员国独立发放给某一出口商的，涵盖出口到一个或多个国家/最终用户的一种或多种两用物项的许可。

(4)单项出口许可证（Individual Licenses）

这类许可一般是指由欧盟成员国独立发放给某一出口商的，涉及一个最终用户的许可。

执法体系

在欧盟，出口管制的执法和处罚属于成员国的司法管辖范围。

《规章428/2009》规定各成员国应该采取适当措施以保证《规章428/2009》中所有条款得以妥善实施，并制定有效、适度并具有劝阻作用的处罚措施。

但是，由于各成员国具有对违反出口管制的情况进行执法和处罚的自由，欧盟各国的执法机制和处罚结果存在着差异。欧盟中大多采用行政执法，主要的处罚形式有警告、罚款、没收和吊销出口许可证等，并根据违规情况进行刑事或民事指控。

欧盟外交署(European External Action Service, EEAS)是负责任何欧盟所实施制裁的权威机构。欧盟利用贸易制裁来进一步惩罚不断违反出口管制的出口商或者贸易伙伴。制裁可以施加于个人、公司或者国家。

管制清单

根据《规章428/2009》的主要原则，清单所列的被管制物项在没有出口许可的情况下不能离开欧盟关税区。

该管制清单共分10类：0类：核材料、设施与设备；1类：特殊材料与相关设备；2类：材料加工程序；3类：电子产品；4类：电脑；5类：电信与“信息安全”；6类：传感器与激光；7类：导航与航空电子设备；8类：海事；9类：航空航天与推进系统。

每类物项下又分为5项：A：系统、设备与部件；B：测试、检验与生产设备；C：材料；D：软件；E：技术。

成员国对附加物项的管制

根据《规章428/2009》，各成员国有权管制附加的/或未列入清单的两用物项的出口。另外，若某一个清单外物项出口到某一最终用户可能产生风险，成员国可以通知出口商提供该物项的出口许可；因存在某项出口具有转移至大规模杀伤性武器计划或者违反禁运的风险，出口商须在出口前向国家主管部门查询是否需要办理许可；在潜在地具有促进大规模杀伤性武器计划或者向禁运国家运送武器的可能性的情况下，相关的技术支持也受到管制。

欧盟两用物项出口管制的最新进展

欧盟现行的两用物项出口管制框架具有明显的优点和缺点。欧盟意识到，为了应对快速发展的世界所带来的挑战，此框架必须与时俱进。因此，2011年6月，欧盟委员会发布了《欧盟两用物项出口管制体系绿皮书》，目标是提出一些改革建议并发起关于欧盟现行两用物项出口管制体系运行情况及未来发展的讨论。讨论的结果将有助于找出现行制度的优势和弱点，拟定对欧盟出口管制框架的长远规划。欧盟期待，其出口管制体系能在以下方面有所发展：

组织结构

欧盟未来出口管制的组织结构将基本上与现行的欧盟出口管制体系下的组织结构类似，即各成员国的国家出口管制机构在其国家内部享有许可发放的决定权。此外，未来负责两用物项出口管制的各成员国出口管制机构应该进行更系统、更密切的合作。

风险评估及审查程序

为了实现出口管制程序方面的统一要求，欧盟将需要商定一个通用的风险评估方法及与之适应的审查程序，以供整个欧盟执行出口管制决策时使用，以确保为各成员国出口商建立一个公平的竞争环境。

信息交流体系

为了确保新的欧盟出口管制架构能发挥作用，出口管制的各个方面都需要进行系统的信息交流，包括欧盟成员国发放的许可证的详细信息、从事两用物项出口的出口商的详细信息、注册使用通用出口许可证的出口商的详细信息等。

欧盟通用的全面管制方法

今后，各成员国可能将会被强制要求就实行的全面管制的信息及原因进行交流。此外，考虑建立一个欧盟范围内全面管制的概念。在这种概念下，在特定的情况下，有关成员国或成员国集团可以要求欧盟委员会发出实施全面管制许可的规定，适用于所有27个欧盟成员国并在一定的时间内有效。

完全整合的两用物项内部市场

在新的欧盟出口管制模式的理念下，在排除不安全因素的前提下，欧盟将努力消除其两用物项内部转移管制，促进欧盟形成一个完全整合的两用物项内部市场。

欧盟两用物项出口管制的启示

关于《欧盟两用物项出口管制体系绿皮书》的讨论预计将最终形成欧盟两用物项相关规定的修订提案，届时，欧盟两用物项出口管制体系将产生一系列的积极变化，可供我国出口管制体系参考。

市场更统一

欧盟范围内通用的风险评估方法的运用，将使得不同的成员国在处理类似情况时得出类似的管制决策。这意味着，各成员国许可证管理机构将可避免由于对类似案例作出不同的管制决策，导致破坏欧盟统一、公平的竞争环境等情况的发生。

机构更高效

欧盟将建立各成员国出口管制机构之间的密切合作，如应用通用的信息技术工具、增加信息交流和使用通用的风险评估程序等，使得各成员国出口管制机构得以更清楚、确切地了解某敏感物项在其他国家出口的情况，从而能够综合分析形势并高效、准确地做出相关决策。此外，更多的低风险交易的出口程序将被简化，从而使各级别出口管制管理机构都得以将有限的精力与资源用于高风险交易的管理。

沟通更有效

可靠的信息是高效、稳健的出口管制的基础。通过加强各成员国之间及时、可靠、详尽的信息交流，出口管制管理机构将得到确实可信的信息，并通过掌握的足够证据来对具体出口交易进行正确决策。随着信息交流机制的完善，执法机构可以得到关于有效的许可证，注册的出口商以及可疑的实体等方面的汇集信息，这样可以使执法机构更易识别高风险交易，并予以关注。

环境更安全

各成员国通过实行通用的全面管制方法，并就实行的全面管制的信息及原因进行交流，将使得全面管制的措施得以更公平、更有效的在欧盟范围内得以实施。同时，在这种机制下，欧盟范围内的出口形势将会更加稳定，潜在的扩散者在欧盟范围内也将无法利用各成员国出口管制政策实施过程的差别而购买到某类敏感物项，从而对欧盟的安全措施起到了有力的推动作用。